II SA/Lu 237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] r., nr [...] - obie w części odmawiającej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] roku do dnia [...] roku; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz A. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania A. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), dalej "u.p." w związku z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 1130 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie" - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] listopada 2017r., nr [...] w przedmiocie przyznania A. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2017r. oraz odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] listopada 2014r. do dnia [...] października 2017r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że A. K. jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od dnia [...] listopada 2014 r. Na podstawie oświadczeń mieszkaniowych, składanych w latach 2012 - 2017, w których wskazywał, iż wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w L. przy ul. [...] przyznawano mu i wypłacano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] października 2017 r. A. K. złożył natomiast wniosek o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od [...] listopada 20134 r., a więc od chwili, kiedy stał się funkcjonariuszem policji w służbie stałej, a jednocześnie spełniał warunki do przyznania takiego równoważnika. Rozpatrując wniosek organ I instancji ustalił, że A. K. wraz z rodziną posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia (zatem do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 28 m do 40 m), natomiast faktycznie zajmuje lokal mieszkalny mniejszy, niezgodny z normami zaludnienia, a zatem przysługuje mu prawo do spornego równoważnika. W związku z tym organ wskazaną na wstępie decyzją przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2017r., a więc od daty złożenia wniosku, a jednocześnie odmówił przyznania takiego równoważnika za okres wsteczny tj. od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2017 r. W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzucał, że organ błędnie odmówił mu przyznania równoważnika za wskazany okres wsteczny, pomimo że spełniał ustawowe przesłanki. Komendant Wojewódzki Policji nie uwzględnił zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, utrzymał decyzję tego organu w mocy. Organ przytoczył treść przepisów art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 u.p., z których wynika, że o przyznaniu policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, orzeka organ w formie decyzji, przy czym ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika organ dokonuje na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego zgodnie z wzorem , co wynika z § 3 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w świetle tych przepisów, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana po złożeniu stosownego oświadczenia mieszkaniowego oraz po spełnieniu przesłanek określonych w wyżej wskazanych przepisach prawa. Decyzja o przyznaniu w/w świadczenia ma charakter konstytutywny tzn. wywołuje skutki prawne na przyszłość i na jej podstawie powstaje prawo do równoważnika pieniężnego, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.01.2009r. sygn. akt III SA/Kr 578/08 oraz wyroki NSA z dnia 10.12.2001r. sygn. akt ISA 8/81 i z dnia 10.01.2002r. sygn. akt I SA 1368/00). Funkcjonariusz ma przy tym prawo do złożenia oświadczenia w każdym czasie i na jego podstawie właściwy organ ustali prawo do świadczenia i wyda decyzję, która ze względu na konstytutywny charakter będzie dotyczyła sytuacji na przyszłość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania mu równoważnika za okres wsteczny, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: 1. art. 92 ust. 1 u.p. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, i w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie równoważnika za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku, pomimo spełnienia wówczas przez funkcjonariusza przesłanek do jego przyznania; 2. art. 92 ust. 2 u.p. oraz § 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że stanowią one podstawę do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego, w sytuacji gdy uprawnienie to powstaje z mocy prawa w dniu spełnienia przesłanek faktycznych, a wyłącznie fakt zainicjowania postępowania zależny jest od daty złożenia oświadczenia; 3. art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest funkcjonariuszem Policji, który pełni służbę od dnia [...] listopada 2011 r., zaś funkcjonariuszem mianowanym do służby stałej od dnia [...] listopada 2014 r. Z uwagi na to, iż nie posiada lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia, bowiem wraz z żoną oraz dwójką dzieci zamieszkuje w mieszkaniu o powierzchni mieszkalnej 22,62 m2, w dniu [...] października 2017 r. złożył wniosek do Komendanta Miejskiego Policji o przydział lokalu mieszkalnego oraz o ustalenie uprawnień do równoważnika mieszkalnego. W związku z tym, że organ nie posiadał w dyspozycji wolnego lokalu mieszkalnego zgodnego z normami zaludnienia, wydano decyzję przyznająca mu równoważnik pieniężny za brak lokalu od dnia złożenia wniosku i jednocześnie odmówiono przyznania takiego świadczenia za okres wsteczny, co skarżący kwestionuje. Zdaniem skarżącego, decyzja w przedmiocie równoważnika za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny, co stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996 r. (sygn. III AZP 23/95) oraz sądy administracyjne. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje tylko to, że równoważnik taki nie jest wypłacany, co nie oznacza jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Równoważnik pieniężny powinien więc być przyznawany za okres, w którym spełnione były przesłanki ustawowe tj. za okres, w którym policjant będąc w służbie stałej nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej spełniającego wymogi norm zaludnienia. Skarżący przesłanki te spełnia od [...] listopada 2014 r., co winno skutkować przyznaniem mu równoważnika od tej daty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem rację ma skarżący, że organ odmawiając przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres poprzedzający złożenie wniosku, błędnie uznał, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 u.p. ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje natomiast zmiany prawa a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.p. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 u.p., zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 u.p. zawiera z kolei delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 u.p., stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i należy interpretować go w powiązaniu z innymi przepisami tego rozdziału jako integralną jego część. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporna jest natomiast kwestia od jakiej daty skarżącemu należy się ten równoważnik pieniężny. Zdaniem organu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika, natomiast skarżący prezentuje pogląd, że prawo do równoważnika pieniężnego należy mu się od [...] listopada 2014 r. Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko skarżącego, choć zdaje sobie sprawę z rozbieżności istniejących w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem są orzeczenia powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, OSN 1996/15/205). Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07, z 18 czerwca 2009 r., I OSK 210/09. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675), to jednak zauważyć należy, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Został on także w pełni zaakceptowany w wyroku NSA z 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/09, w którym dodatkowo podkreślono, że zakres delegacji określony w art. 92 ust. 2 u.p. nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika. Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą są przepisy ustawy o Policji. Decyzja taka, jak wskazał NSA w przywołanym powyżej wyroku, będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 u.p., może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, o którym mowa w art. 107 § 1 u.p. Reasumując, przyjąć należy, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2572/16; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1923/07; wyrok NSA z dnia 31 maja 2017r., I OSK 2572/16; wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 1132/16). W związku z powyższym Sąd stwierdzając, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji w części obejmującej odmowę przyznania skarżącemu równoważnika za okres od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2017 r.; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 u.p. , a następnie zbada czy i od kiedy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu równoważnika za brak lokalu.