II SA/Lu 341/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi A. L. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie We wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. L. T., działając jako pełnomocnik A. T., E. R. i M. R. wystąpił o zwrot części niezagospodarowanej działki nr [...] obr. [...] ark.[...] położonej przy ulicy [...] w L., stanowiąca byłą własność B. T., obecnie oznaczonej nr [...] i [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2017r. uzupełnionym [...] sierpnia 2017r. wniósł o zwrot nieruchomości lub przyznanie nieruchomości zamiennej. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,2950 ha, w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno – prawnej zarejestrowanej w państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym jako działka rozliczeniowa nr [...] o powierzchni 0,0351 ha, wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...]) i umorzył postępowanie w zakresie przyznania nieruchomości zamiennej na rzecz wnioskodawcy. W uzasadnieniu podano, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1981 r. została wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2950 ha stanowiąca własność B. T.. Wywłaszczenie na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64), na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego Ł.. Decyzją Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1991 r. za wywłaszczoną nieruchomość przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł. B. T. zmarła w dniu [...] września 1986 r., a spadek po niej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] marca 1987 r., sygn. akt II Ns [...] na podstawie testamentu nabyli: syn E. R. oraz wnuki M. R. i A. T., każdy z nich po [...] części. Zgodnie z pismem Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2017 r. wnioskowana do zwrotu nieruchomość była objęta Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. "P." zatwierdzonym uchwałą nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Nr 10 z dnia 9 października 1969 r.), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 z dnia [...] lipca 1972 r. Obszar ten w dniu [...] grudnia 1981 r. objęty był również ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego L. - C., zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1976 r. (ogłoszonym w Dz. U. Nr 11 poz. 57 z dnia 24 września 1976 r. oraz w Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 1, z dnia 31 stycznia 1991 r. poz. Nr 2). Z kolei decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1980 r, znak: [...] zatwierdzono założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "Ł." w dzielnicy C. oraz decyzją z dnia [...] września 1981 r. zatwierdzono koncepcję parku spacerowo-wypoczynkowego przy osiedlu "Ł." w L.. Na potrzeby postępowania w celu rozliczenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów, uprawniony geodeta sporządził dokumentację geodezyjno-prawną, zarejestrowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym pod nr [...] z której wynika, że wywłaszczona działka nr [...] w części została opisana w wymienionej dokumentacji jako działka rozliczeniowa nr [...] o pow. 0,0351 ha w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. [...] - w uzasadnieniu błędnie wskazano działkę [...]). Organ wskazał, że jak wynika z ugody zawartej [...] lipca 1997 r. ( sygn. akt [...] ) przed Drugim Zespołem Orzekającym Komisji Majątkowej działającej na podstawie ustawy z dnia [...] maja 1989 r. o stosunku Państwa do K. Katolickiego w [...] własność działki [...] o pow. 3756 m2 przyznano Parafii Katolickiej p.w. św. A. w L.. Ta z kolei zrzekła się prawa własności tej nieruchomości na rzecz Parafii Katolickiej p.w. św. W. w L., której prawo w dniu [...] grudnia 1997 r. zostało wpisane do księgi wieczystej KW Nr [...] Jak wynika z aktualnej informacji z rejestru gruntów oraz odpisu zwykłego księgi wieczystej LU [...]/1 prowadzonej dla działki nr [...] właścicielem tej nieruchomości nadal pozostaje Parafia Katolicka p.w. Św. W.. Organ wskazał, że stosownie do art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o jakim mowa w art. 136 ust.3 ustawy, nie przysługuje jeżeli przed dniem jej wejścia w życie tj przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności bez znaczenia jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ zaznaczył, że w sytuacji gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Tym bardziej ma to miejsce wówczas, gdy roszczenie o zwrot nie przysługuje. Poza tym organ zauważył, że za wywłaszczoną nieruchomości przyznano odszkodowanie. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. orzeczenie organu I instancji utrzymał w mocy. Również zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że wnioskowana do zwrotu działka, oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] i powierzchni 0,0351 ha, stanowi część nieruchomości nr [...] będącej własnością Parafii Katolickiej p.w. św. W. w L., przesądza, że zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawców nie jest możliwy. Wskazując na orzecznictwo organ wskazał, że tylko, gdy właścicielem nieruchomości jest podmiot publicznoprawny - Skarb Państwa albo gmina, może być w ogóle rozważana kwestia zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., (I OSK 1375/05 opubl. w CBOSA ) wywiódł, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Odnosząc się do zarzutu odwołujących, według których przepis art. 229 ustawy nie miał zastosowania, skoro nieruchomość nie została Parafii ani sprzedana, ani oddana w użytkowanie wieczyste organ stwierdził, że nie ma kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 870/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 777/14 ). Okoliczność przeniesienia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią oznacza, że żądanie zwrotu nie może być zrealizowane bez względu na to, czy rozporządzenie nieruchomością nastąpiło na warunkach wskazanych w tym przepisie. Wskazuje na to uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2016r. (I OPS 3/14 ) w której sąd uznał, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy tj. powiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z informacją o możliwości jej zwrotu. Chodzi zatem o zbycie nieruchomości dokonane już w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie objęte przepisem art. 229 ustawy. Wojewoda wskazał jednocześnie, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż omawiany art. 229 stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 136 ust. 3. Zgodnie natomiast z podstawową zasadą interpretacyjną exceptiones non sunt extendae wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Jeśli zatem przepis ten stanowi o przeniesieniu własności nieruchomości wywłaszczonej jedynie w drodze sprzedaży, to nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie podstawą przeniesienia własności działki nr [...] była ugoda zawarta w postępowaniu regulacyjnym przed Komisją Majątkową. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2014 r. ( V CSK [...] ), w którym Sąd uznał, że dokonana przez gminę, przed [...] stycznia 1998 r. darowizna nieruchomości wywłaszczonej na rzecz parafii katolickiej nie uzasadnia zastosowania art. 229 ustawy. Zdaniem Wojewody powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wymienionego przepisu nie rzutuje jednak na rozstrzygnięcie. Organ podał również, że wbrew twierdzeniom skarżących, cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "Ł." został zrealizowany na objętej żądaniem zwrotu działce, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej numerem [...]. Działka ta zajęta jest pod budynek kaplicy oraz zieleń w jej otoczeniu i stanowi część zorganizowanego osiedla mieszkaniowego (fotografie, zdjęcia z systemu geoportal, wypis i wyrys z ewidencji gruntów). Jak wynika ze zdjęć z systemu geoportal, kaplica istniała już w 2003 r. W ocenie Wojewody organ I instancji słusznie umorzył postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, z uwagi na brak podstawy prawnej dla takiego żądania w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. T. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 21 ust.1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz 136 ust. 1 2 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 poz.2147 ze zm.) wobec odmowy zwrotu części działki [...], obejmującej obecnie działkę rozliczeniową [...] o powierzchni 0,0351 ha, wchodzącą w obszar działki [...] w sytuacji gdy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wykorzystana została niezgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Naruszenie polegało również na tym, że nie został przez gminę L. poinformowany o zamiarze jej wykorzystania niezgodnie z celem na jaki została wywłaszczona. Zarzucił ponadto naruszenie art.107 § 1 kpa wobec nie podania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego dotyczących rozstrzygniętej sprawy. Skarżący za bezsporne uznał ustalenie, że działka [...] została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "Ł." oraz, że gmina L. w dniu [...] lipca 1997r. przekazała własność działki nr. [...] obejmującej działkę nr.[...] Parafii Katolickiej, która na tym terenie wybudowała obiekt sakralny. Jednak plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "Ł.", jaki obowiązywał w dacie wywłaszczenia, nie przewidywał budowy na gruncie działki nr. [...] obiektu sakralnego. Zdaniem skarżącego od czasu komunalizacji działki nr.18 do czasu przekazania parafii Katolickiej własności gruntu obejmującego działkę nr.[...], czyli przez 16 lat żadne prace na tej działce związane z budową osiedla mieszkaniowego "Ł." nie były prowadzone, co wyczerpuje dyspozycję zawartą w art. 137 ust. 1 ustawy. Poza tym przed przekazaniem własności działki nr. [...] parafii Katolickiej, Prezydent nie zawiadomił następców prawnych B. T., w tym i skarżącego, o takim zamiarze i przysługującym im uprawnień domagania się zwrotu działki nr.[...], co stanowi naruszenie art. 136 ust.2 ustawy. W ocenie skarżącego, powołującego się na orzecznictwo Sądu Najwyższego ( wyroki z dnia 8 sierpnia 2001r. I CKN 1102/98 Lex nr.110623 i 9 lipca 2009r. III CSK 182/09 Lex nr 590573) czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, z mocy art.58 § 1 k.c. jest nieważna. W tej sytuacji na Gminie L., jako sprawcy takiego bezprawnego działania, ciąży obowiązek doprowadzenia do tego, aby działka nr.[...] powróciła do spadkobierców B. T.. Zdaniem skarżącego przekazanie własności działki Parafii nastąpiło również z naruszeniem art. 21 ust.1 Konstytucji [...], który to przepis nakłada na organy władzy publicznej obowiązek ochrony własności i innych praw majątkowych. Zdaniem skarżącego wadliwe było powołanie w podstawie prawnej tylko art.138 § 1 kpa. Wojewoda nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji, organu pierwszej instancji, lecą ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, a wobec tego podstawa prawna zaskarżonej decyzji musi zawierać także przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącego o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie został spełniony cel wywłaszczenia jest oczywiście uzasadnione. Wprost stanowi o tym art. 136 ust.3 zd.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz.121), według którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei według art. 137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przy czym dla ziszczenia się przesłanki zbędności nieruchomości wystarczy wystąpienie choćby jednej z tych sytuacji. Zapis ten jest odzwierciedleniem wynikających z Konstytucji RP standardów ochrony prawa własności z których wynika, iż prawo każdego do ochrony własności i innych praw majątkowych jest wartością konstytucyjną (art. 21 i art. 64 ust. 1 Konstytucji). Kilkakrotnie w tej sprawie wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z 24 października 2001 r. ( SK 22/01 OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeśli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność, ale również prawna podstawa ( przyczyna ) nabycia własności przez podmiot publiczny. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia. W tym samym orzeczeniu Trybunał wskazał, że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Trybunał podkreślił, że cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji. W takiej sytuacji z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika zaś prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela ( por. także uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. K 6/05 opubl. Dz.U. Nr 59, poz. 369). Podzielając powyższa ocenę, której nie kwestionowały zresztą organy rozpoznające sprawę, zwrócić należy uwagę, że istota sporu nie koncentrowała się na wykazaniu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust.1 ustawy, ale na ustaleniu istnienia przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w art. 229 ustawy, eliminującej możliwość jej zwrotu. W myśl powołanego przepisu żądanie zwrotu nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się ten przepis za wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy. Należy zatem rozumieć go w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10, Lex nr 990163). Treść tego przepisu jest konsekwencją ukształtowanego od dawna w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym tylko wówczas, gdy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa albo gmina może być w ogóle rozważana kwestia zwrotu tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., ( I OSK 1375/05 także wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r. I OSK 336/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wywiódł, iż nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 tej ustawy, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego lub jej sprzedaży nie jest to prawnie możliwe. Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015r. ( I OPS 3/14 opubl. w CBOSA), powołanej zresztą przez organy, w której stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd ponownie zwrócił uwagę, że na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Zdaniem sądu za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje nie budzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości ( por. jednak odmienne stanowisko NSA w wyroku z dnia 10 maja 2017r. I OSK 870/16 opubl. w CBOSA ). W świetle powyższego nie można zaaprobować stanowiska skarżącego, według którego przepis art. 229 nie ma w sprawie zastosowania, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została sprzedana, ani nie zostało ustanowione na niej użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wykładnia tego przepisu wymaga sięgnięcia nie tylko do reguł wykładni językowej, lecz także reguł wykładni funkcjonalnej, albowiem przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych, powstałych przed wejściem w życie ustawy i systemowej zgodności obowiązującego prawa (wyrok NSA z 25 maja 2010 r. I OSK 904/10, publ. W CBOSA). Tak też uznał NSA w powołanej uchwale, dowodząc, że przeszkoda do wywłaszczonej nieruchomości zachodzi również w sytuacji nieobjętej regulacją zawartą w art. 229 ustawy, to jest w przypadku przeniesienia własności wywłaszczonej nieruchomości bądź ustanowienia na niej użytkowania wieczystego przez podmiot publiczny, po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami – po dniu [...] stycznia 1998 r. NSA przyjął bowiem, że ustanowienie tych praw na rzecz osób trzecich, choć nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 229 ustawy, to niewątpliwie powoduje utratę przez podmiot publiczny prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego, oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie. Oczywiste jest, że powyższa negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zachodzi również wówczas, gdy – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została przekazana na mocy ugody z dnia [...] lipca 1997r. zawartej pomiędzy Zespołem Orzekającym Komisji Majątkowej działającej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U Nr 29, poz. 145 ze zmianami ) pierwotnie na własność Parafii Katolickiej p.w. św. Agnieszki w L., która z kolei zrzekła się prawa własności na rzecz Parafii Katolickiej p.w. św. W.. W dniu [...] grudnia 1997r. wpisano Parafię jako właściciela działki [...] w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w L.. Także bowiem w tym przypadku niewątpliwym jest, że gmina nie dysponuje już tytułem prawnym do nieruchomości, co wyklucza możliwość jej dysponowania. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, akcentowana w skardze, okoliczność braku zawiadomienia spadkobierców dotychczasowej właścicielki o oddaniu nieruchomości na własność Parafii, co miałoby prowadzić do wniosku o nieważności dokonanej czynności prawnej na podstawie art. 58 Kodeksu cywilnego. Kwestia ta była przedmiotem licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, który ostatecznie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 15 września 2015r. ( III CZP 107/14 ) stwierdził, że umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważnie z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust.4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U z 1991, Nr 30 poz. 127 ze zmianami ), które to przepisy miały zastosowanie także w czasie zawierania wspomnianej ugody. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywały, określonego wprost, obowiązku funkcjonariusza publicznego zawiadomienia wywłaszczonego właściciela lub jego następcy, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, lub że w związku ze zbędnością na ten cel zamierzone jest jej użycie na cel inny, oraz informowania o możliwości jej zwrotu. Istnienie obowiązku takiego działania funkcjonariusza z urzędu przesądzał jednak art. 47 ust. 4 ustawy (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r. III CKN 20/99, z dnia 10 sierpnia 2005 r. I CK 130/05 , z dnia 21 lipca 2008 r., III CSK 19/08, oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75), dopiero bowiem wiedza poprzedniego właściciela uzyskana na skutek zawiadomienia uzasadniała przypisanie właścicielowi inicjatywy realizacji roszczenia, wyrażającej się złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Co prawda poprzedni właściciel mógł wiedzę w tym przedmiocie powziąć również w inny sposób, jednakże stan taki nie uchylał obowiązków funkcjonariusza wynikających z tego przepisu. Sąd wyjaśnił, że art. 47 ust.4 wspomnianej ustawy wyrażał co prawda zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jednakże to nie zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia lub naruszenie tego zakazu jest przedmiotem regulacji; przedmiot i podmiot stanowionej powołanym przepisem ochrony są inne. Rekonstrukcja normy prawnej zakodowanej w powołanym przepisie musi być dokonana w związku z art. 69, do którego ten przepis się odwołuje, przez co art. 47 ust. 4 nie może być traktowany jako wyrażający samoistnie tylko zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel. Artykuł 47 ust. 4 wykładany łącznie z art. 69 ust. 1 uzasadnia twierdzenie, że hipoteza dekodowanej z nich normy wskazuje jako adresata Skarb Państwa albo gminę, a dyspozycja określa zachowanie tego adresata. Zachowanie to nie polega jednak na obowiązku przestrzegania zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, a więc na powstrzymywaniu się z takim jej użyciem, ale polega na obowiązku poinformowania byłego właściciela lub jego następcy o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu zbędności na cel wywłaszczania - co ma miejsce także wtedy, gdy z powodu tej zbędności adresat normy zamierza nieruchomość sprzedać lub ustanowić prawo użytkowania wieczystego - oraz na obowiązku zwrócenia nieruchomości w razie wyrażenia takiej woli przez uprawnionego. Zdaniem sądu opisana norma nie zawiera sankcji, nie wskazuje bowiem jakie negatywne konsekwencje poniesie jej adresat w razie zachowania niezgodnego z dyspozycją, a więc jakie konsekwencje poniesie Skarb Państwa albo gmina, jeżeli nie powiadomi poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie dokona zwrotu w warunkach to uzasadniających. Sankcjonowane powinno być zachowanie adresata normy, tymczasem stwierdzenie bezwzględniej nieważności umowy dotyka nie tylko Skarb Państwa lub gminę, ale i drugą stronę umowy, jaką jest osoba trzecia, która w chwili zawarcia umowy przy tym w dobrej wierze, to jest mogła nie wiedzieć o przysługiwaniu pierwotnemu właścicielowi prawa do zwrotu nieruchomości. W ocenie Sądu Najwyższego należy też uwzględnić, że obowiązek zrealizowania prawa wywłaszczonego właściciela do zwrotu nieruchomości obarczający Skarb Państwa lub gminę, sytuuje się poza treścią czynności prawnej zawieranej przez te podmioty i w ogóle nie oddziaływa na jej treść. Zagadnienie przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie wiąże się z treścią umów sprzedaży i ustanowienia użytkowania wieczystego, ale z faktem zawarcia takich umów. Tymczasem umowa sprzedaży nieruchomości lub ustanowienia użytkowania wieczystego mieszcząca się w granicach kompetencji właściciela, zawarta we właściwej formie, regulując prawa i obowiązki obu stron w sposób zgodny z prawem, nie może być na podstawie art. 58 §1 kc uznana za nieważną z powodu naruszenia przez jedną ze stron jej obowiązków wobec osoby trzeciej, nawet jeżeli obowiązki te wynikają z ustawy. Art. 58 §1 KC, stanowiąc o nieważności czynności prawej z powodu jej sprzeczności z ustawą, ma na względzie sprzeczność treści i celu tej czynności z ustawą. Treść czynności prawnej odnosi się do treści złożonych oświadczeń woli, które konstytuują daną czynność prawną. Zdaniem sądu nie ulega więc wątpliwości, że nałożony na wywłaszczyciela obowiązek respektowania prawa osoby trzeciej (wywłaszczonego), nie oddziaływujący bezpośrednio na treść i cel czynności prawnej, nie mieści się w zakresie regulacji art. 58 §1 kc. Jednocześnie sąd stwierdził, że właściwą sankcją jest odpowiedzialność odszkodowawcza. Wyjaśnił, że prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości) ma charakter majątkowy, zatem niemożność zrealizowania tego prawa musi być traktowana jako szkoda majątkowa. Podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę podmiotu, który zawarł umowę z naruszeniem prawa wywłaszczonego właściciela do zwrotu nieruchomości należy upatrywać w przepisach kodeksu cywilnego o deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej. Biorąc pod uwagę, że art. 47 ust.4 w związku z art. 69 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości nakładały na oznaczone podmioty publiczne obowiązek działania, a jego zaniechanie powodowało niemożność zrealizowania prawa do zwrotu, Skarb Państwa albo gmina mogą ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wynikłą z zaniechania. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale z 13 kwietnia 2015r. ( I OPS 3/14) dowodząc, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, lub uzyskał prawo użytkowania wieczystego, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ochrona przewidziana w tych przepisach obejmuje prawo własności przed wywłaszczeniem a jego naruszenie powinno prowadzić do słusznego odszkodowania. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. Według NSA możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma zatem bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) lub została oddana w użytkowanie wieczyste i z tego powodu nie może być zwrócona. W wyroku z dnia 29 czerwca 2016r. ( II OSK 2500/14 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że organ administracji nie jest uprawniony do wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez sąd powszechny, bowiem nie przysługuje mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., ( I CKN 471/01 ), stwierdzając, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r. ( I OSK 2049/11 ), wskazując, że prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zasadnie umorzono postępowanie w zakresie przyznania wnioskodawcom nieruchomości zamiennej. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Trafnie zauważył Wojewoda, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co jest wystarczające dla umorzenia postępowania w zakresie tego żądania. Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 107 § 1 kpa wobec nie podania w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera m.in. powołanie podstawy prawnej (pkt 4) i uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). Nie ulega wątpliwości, że brak wskazania, bądź błędne wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnieniu, przepisu prawa, który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania oznacza istotne naruszenie, mające wpływ na wynik sprawy. Zwrócić jednak należy uwagę, że podstawę prawną orzekania przez organ odwoławczy, jakim w tym postępowaniu jest Wojewoda, stanowi art. 138 kpa. Przepis ten stanowi zamknięty katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. W tym przypadku organ utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. zastosował art. 138 §1 pkt.1 kpa, a więc jedno z dopuszczalnych rozstrzygnięć. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.