II SA/Lu 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje [...] P. P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej byłą własność G. K., oznaczonej dawnymi nr: [...], [...], [...] i [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w L. w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (obręb [...], arkusz mapy 2) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan fatyczny i prawny sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość oznaczoną jako działki nr ewid.: [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność G. K. (akt własności ziemi: [...]). Wywłaszczenia dokonano na wniosek Zarządu Inwestycji Szkół Wyższych w L., w związku z lokalizacją budowy obiektów Akademii Rolniczej w L., ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta L.. Następnie decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1977 r. nr [...], wydaną na wniosek Dyrekcji Budowy Trasy W-Z, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...] i [...], również stanowiącą własność G. K.. We wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. (doprecyzowanym w dniu [...] lutego 2015 r.) Z. M. i W. G. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt II Ns [...] - spadkobierczynie po G. K.), zwróciły się do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w L. oznaczonych nr ewid.: [...] Mając na względzie, że objęte powyższym wnioskiem działki znajdują się w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiących własność G. L., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Na podstawie otrzymanej od Prezydenta Miasta L. dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...], dotyczącej rozliczenia powierzchni dawnych działek nr [...] i [...] oraz dawnych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], Starosta L. ustalił, że w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], co do których wskazano go jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy, wchodzi dawna działka nr [...] i [...] oraz część dawnych działek nr [...] i [...]. Z uwagi na fakt, że część wywłaszczonej nieruchomości, tj. dawne działki nr [...] i [...] zostały dwukrotnie objęte wywłaszczeniem, Prezydent Miasta L. wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1977 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...] i [...], które zostały wcześniej wywłaszczone ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdził, że dawne działki nr [...] i nr [...], wchodzące w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] są zajęte pod ulicę D.. Na nieruchomości znajdują się dwa pasy jezdni - nawierzchnia asfaltowa, oddzielone pasem zieleni. Po obu stronach ulicy przebiega chodnik i ścieżka rowerowa z kostki brukowej. Wschodni i zachodni kraniec przedmiotowego terenu zajęty jest pod pasy zieleni - wykoszoną trawę, w których umieszczone są sieci infrastruktury technicznej, tj. sieć energetyczna, ciepłownicza, kanalizacja deszczowa i sanitarna. Dawne działki nr [...] i nr [...], znajdują się natomiast w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] i są zajęte pod teren zieleni z wykoszoną trawą i nasadzeniami kilku drzew. Teren ten położony jest pomiędzy ul. [...] i D.. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Z. L. poinformował organ pierwszej instancji, że działki o numerach [...] i [...] stanowią cześć pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]. Ulica ta uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Jak wyjaśnił ZDiM, granice pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] zostały określone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], która objęła m. in. działki nr [...] i [...]. Do pisma dołączono ww. uchwałę Rady Miasta L. z załącznikiem graficznym oraz decyzję ZRiD. W odpowiedzi na pismo Starosty L. z dnia [...] maja 2017 r. Uniwersytet Przyrodniczy w L. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował, że zawnioskowany do zwrotu obszar, położony w granicach aktualnych działek nr [...] i nr [...], był w przeszłości użytkowany pod uprawy rolne przez Rolniczy Zakład Doświadczalny [...] - jednostkę organizacyjną Akademii Rolniczej w L. (obecnie Uniwersytet Przyrodniczy). Teren ten był wykorzystywany rolniczo przez Akademię Rolniczą do czasu przeznaczenia go w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulicy [...]. Na potwierdzenie powyższego Uniwersytet przedłożył pismo kierownika Gospodarstwa Doświadczalnego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., protokół z przekazania terenu pod zagospodarowanie Rolniczemu Zakładowi Doświadczalnemu na [...] z dnia [...] lipca 1977 r. oraz potwierdzenie użytkowania tych gruntów z dnia [...] marca 1978 r. W dniu [...] lipca 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. Podczas rozprawy pełnomocnik Z. M. podtrzymał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pełnomocnik G. L. sprzeciwił się natomiast zwrotowi przedmiotowej nieruchomości wskazując, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś aktualnie stanowi cześć pasa drogowego drogi publicznej powiatowej i również z tego powodu – stosownie do art 2a ustawy o drogach publicznych – nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. W tym stanie rzeczy Starosta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej byłą własność G. K., oznaczonej dawniej numerami: [...], [...], [...] i [...], położonej przy [...] i ul. [...] w L. w obszarze aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. M., podnosząc następujące zarzuty: 1. pobieżne zapoznanie się ze zgromadzonymi dokumentami i wydanie na ich podstawie krzywdzącego rozstrzygnięcia; 2. oparcie stanowiska o wykorzystaniu wywłaszczonych gruntów zgodnie z celem wywłaszczenia wyłącznie na podstawie krótkiego pisma przedstawiciela Uniwersytetu Przyrodniczego, z pominięciem obszerniejszej dokumentacji obrazującej szczegółowo, w jakich latach które działki i w jakiej części były wykorzystane przez ówczesną Akademię Rolniczą i czy było to zgodne z celem wywłaszczenia; 3. uznanie, że w całości należy odmówić zwrotu działek nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy tylko ich część zajęta jest pod drogę publiczną, zaś pierwotnie działki te nie zostały wywłaszczone pod budowę drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2017 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty przedstawione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia. Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy, określającego przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ przywołał ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt P [...], w którym – jak stwierdził – na nowo zdefiniowano kształt pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia poprzez uznanie, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 ww. ustawy, a przed [...] września 2004 r., brak jest podstaw by uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu jest uprawnione. W ocenie organu drugiej instancji Starosta L. poczynił ustalenia w powyższym zakresie w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem, iż cel wywłaszczenia dawnych działek nr [...] i nr [...] został określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1974 r., jako budowa obiektów Akademii Rolniczej w L., zaś dawnych działek nr [...] i [...] w decyzji z dnia [...] maja 1977 r. jako budowa trasy W-Z. Zaaprobował również ustalenie, że działki oznaczone aktualnie numerami [...] i [...] stanowią drogę powiatową - ul. [...]. Podkreślił, że z ustaleń poczynionych podczas oględzin wynika, iż całość terenu zajęta jest pod urządzenia drogi publicznej, tj. pasy jezdni, chodniki, ścieżki rowerowe oraz pobocza będące pasami zieleni, w których zostały zlokalizowane sieci infrastruktury technicznej. Ponadto zaznaczył, że powyższe działki zostały objęte decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś do czasu przekazania ich pod budowę drogi, były użytkowane rolniczo (pod uprawy roślin zbożowych, oleistych i motylkowych do celów badawczych, czy ćwiczeń terenowych studentów) przez Rolniczy Zakład Doświadczalny [...] - jednostkę organizacyjną ówczesnej Akademii Rolniczej. W ocenie Wojewody z przytoczonych ustaleń bezsprzecznie zatem wynika, że na spornych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Za niezasadne organ uznał wobec tego twierdzenie odwołującej, iż Starosta L. dokonał ustalenia celu wywłaszczenia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W ocenie organu odwoławczego zebrane dokumenty są wystarczające, by stwierdzić, że na wywłaszczonych działkach doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Znajdujące się w aktach sprawy archiwalne protokoły z przekazania terenu dla Rolniczego Zakładu Doświadczalnego [...], dokonanego w 1977 r., potwierdzają, że działki będące przedmiotem wniosku po wywłaszczeniu były wykorzystywane przez ówczesną Akademię Rolniczą w L.. Jeśli zaś chodzi o ustalenie, w jakich latach poszczególne działki były wykorzystywane przez Akademię Rolniczą, to – zdaniem organu odwoławczego – organ nie jest zobligowany do badania terminu realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli nastąpiło ono przed [...] maja 1990 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany do września 2004 r., co ma miejsce w niniejszej sprawie. Niemniej jednak Wojewoda podkreślił, że w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy fakt użytkowania tych działek przez Akademię Rolniczą potwierdzono na wniosek Dyrektora Rolniczego Zakładu Doświadczalnego [...] z dnia [...] marca 1978 r. Z kolei dawne działki nr [...] i nr [...] – jak ponownie podkreślił organ odwoławczy – zostały wywłaszczone pod budowę drogi i zostały zajęte właśnie pod drogę, tj. ulicę H. D.. W ocenie organu drugiej instancji, zbędne jest również ustalanie przez organ jaka część nieruchomości jest zajęta pod asfalt, jaka pod tereny zielone i chodnik, czego w odwołaniu domaga się skarżąca. Wbrew bowiem jej twierdzeniom, załączone do akt zdjęcia lotnicze oraz mapy uwidaczniają sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Wojewoda zgodził się ponadto z poglądem przyjętym w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż po zrealizowaniu celu wywłaszczenia właściciel gruntu może swobodnie dysponować wywłaszczoną nieruchomością i przeznaczyć ją na inne cele. Jeżeli zatem nieruchomość po wywłaszczeniu została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to wygasła przysługująca byłemu właścicielowi ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem a Skarbem Państwa - czy jednostką samorządu terytorialnego, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i rozporządzać nią bez jakichkolwiek ograniczeń, mających swe źródło w wywłaszczeniowej drodze nabycia nieruchomości (organ powołał się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I ACa 817/13). Podsumowując organ drugiej instancji stwierdził, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione. Cel wywłaszczenia na nieruchomościach będących przedmiotem wniosku został zrealizowany, co stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Z. M. w ustawowym terminie zaskarżyła powyższą decyzję ostateczną Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującą: a) bezzasadną odmową zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość winna zostać zwrócona skarżącej, b) całkowicie bezzasadną odmową zwrotu nieruchomości, podczas gdy organ nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek zwrotu nieruchomości, 2. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy na nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu 10 - letniego terminu od zawarcia umowy wywłaszczeniowej, 3. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niekompletne zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko, iż na wywłaszczonych nieruchomościach nie zostały zrealizowane cele wywłaszczenia. Ponownie stwierdziła, że organ oparł swoje stanowisko co do wykorzystania wywłaszczonych gruntów zgodnie z celem wywłaszczenia wyłącznie na podstawie lakonicznego pisma przedstawiciela Uniwersytetu Przyrodniczego w L., zamiast zgromadzenia obszernej dokumentacji z wyszczególnieniem, w jakich latach, które działki i w jakiej części były wykorzystywane przez Akademię Rolniczą, a następnie przyprowadzenia dowodu, czy było to zgodne z celem wywłaszczenia. W ocenie Z. M., trudno także zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, który odmówił zwrotu działek nr [...] i nr [...] w całości w sytuacji, gdy tylko część tych nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, a ponadto pierwotnie wskazane działki nie zostały wywłaszczone pod budowę drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć była kwestia zwrotu nieruchomości składającej się z działek o dawnych numerach ewidencyjnych: [...] i [...] (wchodzących aktualnie w obszar działki nr ewid. [...]) oraz z działek o dawnych numerach ewidencyjnych: [...] i [...] (wchodzących aktualnie w obszar działki nr ewid. [...]), zlokalizowanej przy ul. [...] i ul. [...] w L., stanowiącej przed wywłaszczeniem własność G. K.. Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy jest ustalenie, że dawne działki nr [...] i nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] pod budowę obiektów Akademii Rolniczej w L.. Z kolei dawne działki nr [...] i [...] zostały wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] pod budowę trasy W-Z. Wywłaszczeniem dokonanym tą ostatnią decyzją zostały ponownie objęte już wcześniej wywłaszczone decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. działki nr [...] i [...], jednak Wojewoda, w efekcie przeprowadzonego postępowania nieważnościowego, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdził, że w części dotyczącej działek nr [...] i [...] decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa (tj. naruszeniem zasady res iudicata). Zatem wobec uznania za stan sprzeczny z prawem faktu dwukrotnego wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] na różne cele, nie budzi wątpliwości, że celem wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] był cel określony pierwotnie w decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r., tj. budowa obiektów Akademii Rolniczej w L.. Z kolei celem wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] była bezspornie określona w decyzji z dnia [...] maja 1977 r. budowa drogi - trasy W-Z. O zwrot powyższych działek zwróciły się wspólnie skarżąca Z. M. i W. G., które zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt II Ns [...] nabyły spadek po zmarłej w dniu [...] czerwca 2003 r. G. K. w ˝ części każda z nich. Uprawnienie Z. M. i W. G. do wystąpienia z powyższym żądaniem również zatem nie budziło w niniejszej sprawie wątpliwości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W świetle powołanych regulacji, dla oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości, przekładającej się na możliwość jej zwrotu, zasadnicze znaczenia ma precyzyjne ustalenie celu, na jaki dokonano jej wywłaszczenia oraz ustalenie, czy po wywłaszczeniu cel ten został zrealizowany. Słuszne jest natomiast stanowisko organu, iż niezależnie od literalnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., wobec faktu, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość została wywłaszczona przed wejściem w życie przepisów u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r., dla uznania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla oceny jej zbędności pozostawała kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, a także bazującym na jego treści orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjąć należy, że wprawdzie, ogólnie rzecz ujmując, wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przy czym przywołany przepis precyzuje terminy, od bezskutecznego upływu których zależy taka konkluzja, jednak ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat tych terminów nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 – dostępne w CBOSA). Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. dotyczy tylko tych wypadków, gdy nie został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość. Jeśli natomiast realizację celu rozpoczęto i cel ten zrealizowano, jednak następnie od niego odstąpiono, nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstaje ustawowy obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Późniejsza zmiana sposobu faktycznego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot jest wyłączony bez względu na to, na jakie cele i komu nieruchomość została przekazana. W konsekwencji "użycie" wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powoduje, iż wygasa obowiązek wywłaszczyciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Prawo własności - w zakresie jego wykonywania po wywłaszczeniu - poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez właściciela publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1722/12, LEX nr 1436988; z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1049/13, LEX nr 2008779; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1584/13, LEX nr 1773549). Innymi słowy, dla stwierdzenia, czy będące przedmiotem niniejszej sprawy działki mogą zostać zwrócone następczyniom prawnym G. K., znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy na działach tych kiedykolwiek zrealizowano cel wywłaszczenia, zaś drugorzędne znaczenie w tym zakresie ma kwestia aktualnego sposobu wykorzystania tych nieruchomości. W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe potwierdziło ponad wszelką wątpliwość, że w przypadku wnioskowanych do zwrotu działek tak rozumiana przesłanka zbędności nie zachodzi. Zarówno bowiem w obrębie dawnych działek nr [...] i nr [...], jak i w obrębie działek o dawnych nr [...] i [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia określony odpowiednio w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1974 r. oraz w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1977 r. Zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności załączony do akt sprawy protokół z przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2017 r. oględzin, jednoznacznie wskazuje, że dawne działki nr [...] i nr [...] – wchodząc w obszar aktualnej działki nr [...] – są zajęte pod drogę powiatową nr [...] – ul. [...]. Z kolei dawne działki nr [...] i nr [...], wchodzące w skład aktualnej działki nr [...], w świetle protokołu z oględzin stanowią obecnie zagospodarowany teren zieleni (porośnięty wykoszona trawą oraz kilkoma drzewami). Aktualny stan zagospodarowania tych działek wprawdzie sam przez się nie dowodzi o realizacji celu wywłaszczenia, jednak już załączone do akt sprawy pismo przedstawiciela Uniwersytetu Przyrodniczego w L. - Kierownika Gospodarstwa Doświadczalnego [...] - A. K., z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz przekazana wraz z tym pismem dokumentacja, w tym protokół przekazania terenu pod zagospodarowanie Rolniczemu Zakładowi Doświadczalnemu na [...] z dnia [...] lipca 1977 r. oraz potwierdzenie użytkowania z dnia [...] marca 1978 r. (k. 181-183 akt adm. I inst.), stanowią wystarczający dowód na okoliczność, że działki te po wywłaszczeniu weszły w skład obiektów wykorzystywanych na cele rolnicze przez Akademię Rolniczą w L. (obecnie Uniwersytet Przyrodniczy w L.). Skarżąca kwestionując to ustalenie, nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów, które podważałyby jego treść i pozwalały uznać, że dawne działki nr [...] i nr [...] nie zostały nigdy zagospodarowanie przez Akademię Rolniczą w L.. Wobec powyższych ustaleń Sąd w pełni zaaprobował stanowisko organów orzekających w sprawie, że zarówno w przypadku dawnych działek nr [...] i nr [...], jak dawnych działek nr [...] i nr [...], cele ich wywłaszczenia, tj. odpowiednio budowa drogi oraz lokalizacja obiektów Akademii Rolniczej w L., zostały zrealizowane. Słuszne jest ponadto stanowisko Wojewody, że dodatkową przeszkodą w dokonaniu zwrotu przedmiotowych działek na rzecz spadkobierczyń ich byłej właścicielki, jest okoliczność, iż obejmujące te nieruchomości aktualne działki nr [...] i nr [...] znajdują się w obrębie pasa drogowego drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...], którego granice wyznaczyła decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...], z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi powiatowej ul. [...] (obecnie noszącej nazwę ul. [...]). Okoliczność tę potwierdza pismo Z. L. z dnia [...] maja 2017 r. oraz wspomniana wyżej decyzja (k. 173 i k. 162-167 akt adm. I inst.). O publicznym statucie przedmiotowej drogi jako drogi powiatowej świadczy z kolei uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. L. . z 2012 r. poz. 1670 – k. 172 akt adm. I inst.). Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16 (LEX nr 2495281), dokonanie zwrotu nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). W ocenie NSA, analiza przytoczonych przepisów uprawnia do stwierdzenia, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczony wyżej pogląd. Podkreślić należy, że znajduje on potwierdzenie również w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in.: z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, LEX nr 2143012; z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 56/16, LEX nr 2450678 i z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14, LEX nr 2064191). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o odmowie zwrotu na rzecz Z. M. i W. G. gruntów wchodzących w skład dawnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...], były zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a także w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych, a nadto zostały wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia decyzji odpowiadają kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II sentencji orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, znajduje natomiast uzasadnienie w treści art. 250 § 1 i § 2 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715 ze zm.).