II SA/Lu 411/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 marca 2023 r., znak: SKO.41/764/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 8 marca 2023 r., znak: SKO.41/764/OS/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania D. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 11 stycznia 2023 r., znak: MOPR.D-SS.460.46871.1.2023 odmawiającą przyznania D. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. W.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a i ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. i wskazało, że składając w dniu 30 listopada 2022 r. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką M. W., D. S. przedłożył orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia 12 października 2018 r., na podstawie którego M. W. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 października 2021 r. W orzeczeniu nie została wskazana data powstania niepełnosprawności. Stwierdzono, że niezdolność do samodzielnej egzystencji trwa. D. S. dołączył do akt sprawy orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 października 2021 r. nr [...], na podstawie którego został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia 31 października 2024 r. oraz orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr [...]/[...], na podstawie którego został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2027 r. Z tego tytułu pobiera rentę socjalną przyznaną do 12 grudnia 2024 r., do której uprawniony jest od 2012 r. Dodatkowo do akt sprawy skarżący złożył kopię umowy o pracę zawartej w dniu 30 listopada 2020 r. z [...] spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L.. Jak ustalił organ na podstawie danych wygenerowanych z elektronicznego systemu "usługa ZUS", D. S. w związku z podjęciem zatrudnia od dnia 1 grudnia 2020 r. pozostaje nadal w stosunku pracy, podlegając z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu. Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawca od grudnia 2020 r. wykonuje zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy, to nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. związanego z ustaniem lub niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium zauważyło, że w związku z pobieraną przez wnioskodawcę rentą socjalną zachodzi kolejna przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., jednak zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2023 r., I OSK 538/22 dokonanie przez osobę zainteresowaną wyboru przysługującego świadczenia możliwe jest w sytuacji, gdy osoba ta spełnia podstawowe warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a jedyną przeszkodą w jego uzyskaniu jest fakt pobierania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ tej ustawy. W przedmiotowej sprawie D. S. nie spełnia wymogu z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zatem nie ma możliwości dokonania wyboru świadczenia, które chce pobierać. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podzieliło ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, że nie można pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które z dniem jego ogłoszenia obaliło domniemanie konstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym konkretnym zakresie, w jakim wyrokował Trybunał Konstytucyjny. Obowiązkiem organu było zatem rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 u.ś.r., z pominięciem zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy dotyczącego wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z uwagi na to, że niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie. W skardze na powyższą decyzję D. S. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: - art. 7b k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak współdziałania z innymi organami administracji publicznej, w szczególności z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w postaci niezwrócenia się do ZUS bądź innych organów w celu zasięgnięcia informacji, od kiedy M. W. jest niepełnosprawna, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia kryteriów uprawniających go do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 69 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie zachodzą okoliczności, które przyznawałyby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, a przez to pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do pomocy przysługującej osobie niepełnosprawnej. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku ze strony skarżącego żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Stąd niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, od kiedy M. W. jest niepełnosprawna. Data powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie ma, jak wyżej podniesiono, żadnego wpływu na wynik sprawy. Kolejną kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką z powodu niespełnienia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki. Nie ulega wątpliwości ani stan zdrowia matki skarżącego, która jest niewątpliwie niepełnosprawna w znacznym stopniu i wymaga pomocy osób drugich, ani też fakt, że skarżący sprawuje nad matką opiekę. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. czyni warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad krewnym. Bezsporne jest, że skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 30 listopada 2020 r. z [...] spółką z o.o. i że nie zrezygnował z zatrudnienia. Z uzasadnienia zarzutów skargi wynika, że skarżący uchybienia organów upatruje w nieprzyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia uzyskania przez jego matkę orzeczenia o niepełnosprawności, tj. od 12 października 2018 r. do dnia podjęcia przez niego pracy, tj. do 1 grudnia 2020 r. (skarżący wskazał, że "od orzeczenia niepełnosprawności M. W. pozostawał długi okres bez pracy, a na pewno nie do poważenia jest w tym przypadku przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia za okres do dnia zatrudnienia"). Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. W myśl zaś art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednocześnie według art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z powołanych norm jednoznacznie wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc, decyzja w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Sporne świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, albowiem dla ustalenia do niego prawa niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Wówczas znajduje zastosowanie ogólna reguła wynikająca z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z regulacji tej wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i świadczenia pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiednego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 u.ś.r.) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sama decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma zaś charakter konstytutywny, tworzy ona dopiero po stronie jej adresata prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie to nie wynika z mocy samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ta określa bowiem warunki, jakich spełnienie pozwala na przyznanie świadczenia. Osoby spełniające kryteria ustawowe mają zatem potencjalną możliwość skutecznego wystąpienia o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samo uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego materializuje się zaś wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych, które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero na skutek wyrażenia woli otrzymywania świadczenia, mającej postać wniosku o jego przyznanie, oraz zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich kryteriów, organ administracji wydaje indywidualny i konkretny akt stosowania prawa, w którym ustala prawo do pobierania tego świadczenia, oznaczając osobę uprawnioną, wysokość świadczenia oraz czas, na jaki zostało przyznane. Oznaczenie daty, od której przysługuje świadczenie, determinowane jest postanowieniami art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z uwagi na powyższe świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 u.ś.r., tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy od wydania orzeczenia w tym zakresie. W niniejszej sprawie wyjątek ten nie ma zastosowania (orzeczenie o niepełnosprawności M. W. zostało wydane 12 października 2018 r., zaś wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony dopiero 30 listopada 2022 r.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które tutejszy Sąd w pełni podziela, podkreśla się, że wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, który rozpoczyna się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia (wyrok NSA z 15 października 2021 r., I OSK 642/21; wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21; wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 842/21). Sąd w pełni podziela również stanowisko Kolegium, według którego odrębną negatywną przesłanką przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez niego renty socjalnej (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r.). Zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie mógł dokonać wyboru przysługującego świadczenia, ponieważ nie spełnił wymogu z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.