II SA/Lu 508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. D. i R.C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz A. D. i R. C. 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. R. C. i A. D. - spadkobierczynie małżonków W. i J. G., wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] lutego 1977 r., znak: [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiącej w dacie złożenia wniosku część działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że cel wywłaszczenia, tj. budowa pawilonu handlowego z otoczeniem, został zrealizowany tylko częściowo i poza terenem objętym wnioskiem o zwrot. Teren dawnej działki [...] po wywłaszczeniu nie został natomiast zagospodarowany w sposób podany w decyzji lokalizacyjnej. Tym samym działki te stały się zbędne na cel, na który zostały nabyte i powinny być zwrócone. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.), Starosta P. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...] o pow. 0,1652 ha, położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], będącej obecnie częścią nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow.0,3077 ha, dla której Sąd Rejonowy w R. P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [...], stanowiącej własność Gminy P.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, położona w P. przy ul. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] lutego 1977 r. Wywłaszczenia dokonano pod budowę pawilonu handlowego typu [...] w P. przy ul. [...]. Plan realizacyjny tej inwestycji został zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r., znak: [...]. Załącznikiem do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny jest plan szczegółowego zagospodarowania obiektu określonego jako pawilon handlowy [...] w P., zawierający opis techniczny, na który składają się opis inwestycji, lokalizacja, opis terenu, dane o gruncie, układ funkcjonalny, dane o budynku i charakterystyka obiektu. Organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z opisem inwestycji, na jej całość składały się: pawilon handlowy oraz obiekty towarzyszące (zasieki na opał i żużel, śmietnik, droga dojazdowa, podjazd, przyłącza energetyczne, przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe, przyłącza telefoniczne, ogrodzenie, zieleń wysoka i niska, chodniki). Zgodnie ze szczegółowym opisem lokalizacji inwestycji, w południowo-zachodniej części nieruchomości objętej wywłaszczeniem zlokalizowany został budynek pawilonu, natomiast część wschodnia została przeznaczona na zieleniec dostępny dla mieszkańców miasta. Na terenie określonym jako "zieleń" zaprojektowano placyki rekreacyjno-wypoczynkowe z ławkami i kwiatami. Przewidziano poszerzenie istniejącego chodnika. Przed pawilonem zaprojektowano kwietnik obudowany murkiem wysokości 0,5 m. Powierzchnia przeznaczona na zieleń miała być - zgodnie z planem - obsiana trawą oraz obsadzona krzewami ozdobnymi i drzewami. Całość projektu zamykał od wschodu ciąg spacerowo-jezdny, prowadzący na projektowany bulwar nad rzeką P. . Organ wyjaśnił dalej, że teren objęty wywłaszczeniem został następnie podzielony na dwie nieruchomości: działkę nr [...] o pow. 0,3702 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,3077 ha. Na działce nr [...] został wybudowany planowany pawilon handlowy. Nieruchomość ta obecnie stanowi prywatną własność. Z kolei działka nr [...], stanowiąca część wschodnią inwestycji opisanej w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, jest własnością Gminy P.. Działka została częściowo utwardzona płytami betonowymi, a na jej części znajduje się zieleń. Teren ten jest wykorzystywany jako ogólnodostępny parking. Z ustaleń organu wynika, że dawna działka nr [...] leży w granicach opisanej wyżej działki nr [...], o pow. 0,3077 ha, stanowiącej własność Gminy P.. Organ ustalił również, że część działki nr [...] - od strony ul. [...] została zajęta pod pas drogowy oraz chodnik. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji przesłuchano zgłoszonych przez pełnomocnika wnioskodawców świadków. J. S. zeznał, że teren parkingu został wyłożony płytami po bezpośrednio zakończeniu budowy pawilonu. Część działki zajęta obecnie przez zieleń przez długi okres nie była urządzona, porośnięta chwastami. Dopiero w latach dziewięćdziesiątych zaczęto kosić trawę, która tam wyrosła. Parking był i jest wykorzystywany przez klientów pawilonu handlowego. Obecnie teren ten jest utrzymywany w przyzwoitym stanie. T. T. zeznał, że działka [...] została utwardzona 5 lat po wybudowaniu pawilonu. Powstały w ten sposób parking służył klientom pawilonu. Istniejąca na działce zieleń to samosiejka, jednak obecnie trawnik jest konserwowany przez pracowników urzędu miasta. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że teren, o którego zwrot ubiegają się wnioskodawcy, został zagospodarowany w obecny sposób przed upływem 7 lat od dnia jego nabycia. Urządzenie na tym terenie powszechnie dostępnego parkingu oznacza, że jest on wykorzystywany na cele publiczne. Fakt ten, zdaniem organu pierwszej instancji, uniemożliwia zwrot nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika wnioskodawców Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że celem wywłaszczenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości i sąsiadujących z nią działek było uzyskanie gruntu pod budowę pawilonu handlowego z urządzonym otoczeniem, szczegółowo opisanym w załączniku do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Taki cel jest wskazany zarówno we wniosku o wywłaszczenie, jak i w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji, a także w decyzji wywłaszczeniowej. Organ podniósł następnie, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości w celu realizacji pewnej funkcjonalnej całości (np. osiedla mieszkaniowego) dopuszczalne jest dokonywanie w czasie realizacji takiego obiektu zmian w sposobie zagospodarowania terenu - pod warunkiem jednak, że zmiany te nie doprowadzają do zmiany charakteru terenu (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13). Zdaniem organu, nie jest zmianą celu wywłaszczenia modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu sposobu wykorzystania terenu do potrzeb inwestora. Nie jest też zmianą celu wywłaszczenia zmiana sposobu zagospodarowania fragmentu nabytego terenu w taki sposób, że w miejsce planowanego obiektu buduje się inny, bardziej potrzebny. Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie inwestycja została zaprojektowana w 1974 r., wywłaszczenie nastąpiło zaś w 1977 r., a pawilon wybudowano w 1978 r. Niedługo potem, nie później niż 1983 r., urządzono na przewidzianej przedtem pod zieleń części nabytej nieruchomości parking. Jak wynika z wydanych przez GUS Roczników Statystycznych Województw, w roku 1974 w ówczesnym województwie [...] było 5800 samochodów, w roku 1984 liczba samochodów w województwie wynosiła już 26400, a w roku 1990 - 35300. Projektant, który wykonał plan realizacyjny w 1974 r. nie mógł przewidzieć tak znacznego wzrostu liczby samochodów. Zmiana przeznaczenia części nieruchomości na parking służący klientom robiącym zakupy w pawilonie handlowym była logiczna. Ponieważ - jak wyraźnie wynika z zeznań świadków - parking służył głównie klientom pawilonu, jego realizacja była realizacją celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia bowiem, jak podniósł organ, była budowa pawilonu handlowego z niezbędnymi dla jego funkcjonowania przynależnościami. Zdaniem wojewody, protokoły przesłuchania świadków zostały sporządzone przez organ pierwszej instancji nieprawidłowo. Zatytułowane zostały jako protokoły przesłuchania stron, przesłuchiwani nie zostali pouczeni zgodnie z 83 § 3 k.p.a. i nie wynika z nich, by w przesłuchaniu brały udział strony postępowania. Jak jednak wynika z odwołania, pełnomocnik wnioskodawców nie kwestionuje ich wartości dowodowej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że mogą one być dowodami w sprawie. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik stron wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, został zrealizowany cel wywłaszczenia, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieustalenie, w jakiej dacie na nieruchomości zostały ułożone płyty betonowe, nieustalenie, czy parking został wybudowany w ramach powstającego pawilonu handlowego oraz nieustalenie, czy na budowę parkingu zostało wydane pozwolenie i czy obiekt został oddany do użytkowania zgodnie z prawem (organy administracji rozpatrujące sprawę nie zbadały, czy urządzenie parkingu miało miejsce z zachowaniem terminów wskazanych w art. 137 u.g.n.). W skardze uznano za nieprawidłowe powołanie przez wojewodę orzecznictwa dotyczącego osiedli mieszkaniowych, gdyż w niniejszej sprawie chodzi o nieruchomość nabytą pod budowę pawilonu handlowego. Zdaniem skarżących, gdyby nawet uznać, że parking został wykonany w ramach realizacji inwestycji, na której potrzeby wywłaszczono nieruchomość, to i tak nie można by tego działania uznać za realizację celu wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia wymagała bowiem działań zgodnych z przepisami, a w szczególności uzyskania stosownych pozwoleń na budowę parkingu. Brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, by pozwolenie na budowę parkingu zostało wydane. Była więc to samowola budowlana, co z kolei wyklucza uznanie, że na tym terenie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżący podnieśli ponadto, że gdyby przyjąć, że budowa parkingu w tym miejscu stanowiła realizację celu wywłaszczenia, to i tak zwrotowi podlegałaby część terenu poza parkingiem, obecnie porośniętego trawą-samosiejką. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwie sądy wypowiadały się co do możliwości zmiany wykorzystania części wywłaszczonych nieruchomości w inny sposób, niż przewidziano to w czasie wywłaszczenia - jednak w sposób bezpośrednio związany z podstawową inwestycją. Taką inwestycją jest – zdaniem wojewody – także budowa pawilonu handlowego z otoczeniem. Zmiana polegająca na urządzeniu na części nieruchomości parkingu zamiast zieleńca mieści się w granicach celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie organu, z żadnego przepisu nie wynika, aby dla uznania, że nieruchomość została użyta na cel, na który została wywłaszczona, konieczne było wykazanie, że urządzenie terenu zostało dokonane przez określony podmiot. Istotne jest, czy takie urządzenie terenu nastąpiło. W niniejszej sprawie niesporne jest, że na części wywłaszczonej działki istnieje parking, a kto go urządził i w jakim celu nie ma znaczenia. Organ podkreślił, że z żadnego przepisu nie wynika, by w tamtym czasie urządzenie parkingu polegające na ułożeniu płyt utwardzających wymagało pozwolenia na budowę lub innych zezwoleń. Niezależnie od tego, przepisy obowiązujące w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu. Przepisy obowiązującej w czasie powstawania przedmiotowej inwestycji ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie zawierały wymogu analogicznego do tego, jaki znajduje się w obowiązującym art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę. Zatem gdyby nawet poszukiwania dokumentacji dotyczącej realizacji parkingu zostały przeprowadzone, a wynik ich byłby negatywny, to i tak nie mógłby to być argument za zwrotem nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia, czy trawa na działce wnioskowanej do zwrotu wyrosła sama, czy też została zasiana. Niesporne jest, że obecnie zieleń ta jest konserwowana i stanowi trawnik. Tym samym w tej części nieruchomości zrealizowano pierwotny cel, tj. urządzono zieleniec. Wobec zrealizowania celu wywłaszczenia również i ta część nieruchomości nie może podlegać zwrotowi. Organ przyznał, że niewątpliwym uchybieniem było przeprowadzenie przesłuchania świadków bez zachowania procedury przewidzianej prawem, niemniej jednak uchybienie to, jak wskazano w skarżonej decyzji odwoławczej, nie miało znaczenia dla wyniku postępowania. Także w skardze pełnomocnik wnioskodawców nie podał, w jaki sposób jego udział w przesłuchaniu stron wpłynąłby na wynik tej czynności, tym bardziej, że pełnomocnik miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i kwestii tej dotychczas nie podnosił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił jednak skargę z przyczyn w niej niewskazanych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja administracyjna odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położona w P. przy ul. [...] następcom prawnym jej byłych właścicieli. Wskazaną przez organy obu instancji przyczyną odmowy zwrotu tej nieruchomości było zrealizowanie na niej celu publicznego, który stanowił – w ocenie organów – cel, na który nieruchomość ta została wywłaszczona. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, jeżeli, stosownie do treści art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy podkreślić, że sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Jeszcze do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów dominował pogląd, zgodnie z którym – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. – nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002/21/513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1125/10). Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów ustawy o gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, dostępne w CBOSA). Zatem obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości odpowiada temu celowi. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić precyzyjnie, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych (E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). Zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy pozwala na precyzyjne, nie budzące żadnych wątpliwości ustalenie celu, na który została wywłaszczona wnioskowana do zwrotu nieruchomość. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia 19 lutego 1977 r. wywłaszczono działki nr [...] [...] położone w P. przy ul. [...]. Jako cel wywłaszczenia tych nieruchomości wskazano budowę pawilonu handlowego typu [...]. Szczegółowe zasady realizacji tej inwestycji zostały określone jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 1974 r., [...]. Z treści planu wynika, że całość inwestycji tworzą: pawilon handlowy oraz obiekty towarzyszące: zasieki na opał i żużel, śmietnik, droga dojazdowa, podjazd, przyłącza, ogrodzenie, zieleń wysoka i niska oraz chodniki. Lokalizację budynku pawilonu handlowego przewidziano w części południowo-zachodniej obszaru obejmującego wywłaszczone działki, zaś część wschodnią tego terenu przeznaczono na ogólnodostępny zieleniec obsiany trawą, obsadzony krzewami ozdobnymi i drzewami z placykami rekreacyjno-wypoczynkowymi oraz ławkami i kwietnikami. Ustalenia te odzwierciedlone zostały na rysunku planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę pawilonu handlowego, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r., na którym po wschodniej stronie budynku pawilonu oznaczono teren przeznaczony pod zieleń oraz placyki rekreacyjno-wypoczynkowe z ławkami. Z powyższego wynika, że działka nr [...], której zwrotu odmówiono, położona na wschód od projektowanego budynku pawilonu handlowego, została przeznaczona na ogólnodostępny zieleniec. Okoliczność ta, wynikająca jednoznacznie ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, nie została zakwestionowana przez wnioskodawców. Wobec powyższego obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było dokładne, jednoznaczne ustalenie aktualnego, rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki nr [...] i odniesienie tych ustaleń do wynikającego z powołanych dokumentów celu, na który ta działka została wywłaszczona. Postępowanie dowodowe w tym zakresie zawiera istotne braki. Na podstawie dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że część działki nr [...] - od strony ul. [...] została zajęta pod pas drogowy oraz chodnik. Pozostała część obecnie wchodzi w skład działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,3077 ha stanowiącej własność Gminy P.. Połowa działki nr [...] jest utwardzona, a na połowie znajduje się trawnik. Organ podniósł również, że jest wykorzystywany jako ogólnodostępny parking. Ustalając sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu działki, organ oparł się również na zeznaniach dwóch świadków. Z zeznań J. S. wynika, że teren parkingu został wyłożony płytami bezpośrednio po zakończeniu budowy pawilonu handlowego, zaś część działki zajęta obecnie przez zieleń przez długi okres nie była urządzona, porośnięta chwastami. Dopiero w latach dziewięćdziesiątych zaczęto kosić trawę, która tam wyrosła, a parking był i jest wykorzystywany przez klientów pawilonu handlowego. Obecnie teren ten jest utrzymywany w przyzwoitym stanie. Z kolei świadek T. T. zeznał, że działka oznaczona aktualnie numerem [...], a dawniej numerem [...], została utwardzona 5 lat po wybudowaniu pawilonu. Powstały w ten sposób parking służył klientom pawilonu. Istniejąca na działce zieleń to samosiejka, jednak obecnie trawnik jest konserwowany przez pracowników Urzędu Miasta P.. Ustalenia te podzielił organ odwoławczy, podnosząc, że pawilon wybudowano w 1978 r., a niedługo potem, nie później niż 1983 r., urządzono parking na przewidzianej przedtem pod zieleń części nabytej nieruchomości. Z powyższego wynika, że organy nie poczyniły precyzyjnych ustaleń co do tego, jak została zagospodarowana działka nr [...]. Co więcej, pomiędzy tymi nieprecyzyjnymi ustaleniami występują sprzeczności. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że "połowa tej działki została utwardzona, zaś połowa to powierzchnia porośnięta trawą", wskazał ponadto, że cały teren służy jako parking dla klientów pawilonu handlowego, przy czym jednoczenie podniósł, że część działki nr [...] - od strony ul. [...] - została zajęta pod pas drogowy oraz chodnik. Okoliczność, że na południowej części działki urządzony jest chodnik, zdaje się wynikać również z protokołu oględzin obecnej działki nr [...] z dnia 19 czerwca 2013 r., jakkolwiek w treści tego protokołu nie wskazano wyraźnie, że oględziny dotyczyły tej działki – także w części obejmującej dawną działkę nr [...] (zob. s. 68 akt. adm.). Natomiast organ odwoławczy wskazał, że "część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest pod parking, zaś część – pod ogólnodostępny zieleniec". Z materiałów graficznych zmieszczonych w aktach sprawy nie wynika, która część działki nr [...] została zajęta pod pas drogowy oraz chodnik, która została utwardzona płytami, a która porośnięta jest trawą. Brak jednoznacznych, dostatecznych ustaleń organów w zakresie zagospodarowania działki nr [...] wynika z prezentowanego przez nie stanowiska, że zmiany celu wywłaszczenia nie stanowi modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu sposobu wykorzystania terenu do potrzeb inwestora. Nie jest – zdaniem organów - zmianą celu wywłaszczenia zmiana sposobu zagospodarowania fragmentu nabytego terenu w taki sposób, że w miejsce planowanego obiektu – tj. terenu zielonego, rekreacyjnego, buduje się inny, "bardziej potrzebny", w tym wypadku parking dla samochodów. Tego poglądu nie sposób jednak podzielić. Wbrew stanowisku organów, nie można przyjąć, że zrealizowanie na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości (czy na części tej nieruchomości) parkingu służącego klientom pawilonu handlowego zamiast urządzenia ogólnodostępnych terenów zielonych, nie stanowi jakościowej zmiany celu wywłaszczenia, a tym samym cel wywłaszczenia na tej nieruchomości został zrealizowany. Należy podkreślić, że w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel ten zaś winien być ustalony precyzyjnie. Ustawowy zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tworzy konieczność zrealizowania na wywłaszczonej nieruchomości jedynie takiego celu, który został określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. Nie jest więc dopuszczalne zrealizowanie na takiej nieruchomości innego celu niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet w przypadku, gdyby ten inny cel był celem publicznym (M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 899). Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości bądź jej części parkingu nie stanowi zatem realizacji celu wywłaszczenia, jakim było zorganizowanie w tym miejscu terenów zielonych. W przypadku wywłaszczenia terenu w celu realizacji pewnej funkcjonalnej całości (np. pawilonu handlowego z obiektami towarzyszącymi) dopuszczalne jest dokonywanie zmian w sposobie zagospodarowania tego terenu, pod warunkiem jednak, że zmiany te nie doprowadzają do zmiany charakteru terenu. Nie ulega wątpliwości, że urządzenie na wywłaszczonej nieruchomości parkingu zamiast terenu zielonego stanowi zmianę charakteru terenu. W przypadku zaś ustalenia, że część nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. na ogólnodostępny zieleniec, istnieje podstawa do odmowy zwrotu tej części nieruchomości nawet wówczas, jeżeli trawa, która tam rośnie, jest tzw. "samosiejką", a teren służy celowi, na jaki został wywłaszczony. Wobec powyższego, stanowisko organów, że na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany jest co najmniej przedwczesne i narusza zarówno dyspozycję tego przepisu, jak i dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu drugiej instancji – również art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wbrew jednak stanowisku skarżących, o treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może przesądzać istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na realizację określonej inwestycji. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia bowiem zwrotu bądź odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od uzyskania przez inwestora pozwolenia na realizację inwestycji na tej nieruchomości. Jedyną przesłanką zwrotu jest ustalenie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem, że nie została zagospodarowana zgodnie z tym celem. Powyższe uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe oceny i wnioski. W pierwszej kolejności jednoznacznie określi położenie działki nr [...] na rysunku planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę pawilonu handlowego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r., a następnie wyjaśni, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, zrealizowano na tej działce cel wywłaszczenia. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.