II SA/Lu 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Z. W. z dnia [...] stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. usług opiekuńczych, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.),odmówiło uchylenia wskazanej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że istotą rozstrzygnięcia w tej sprawie było zbadanie, czy zachodzi przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem skarżący twierdził, że wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna (bądź nowy dowód) istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. W jego ocenie taką okolicznością było postanowienie NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1710/17, oddalające zażalenie skarżącego na postanowienie WSA w Lublinie z 20 września 2017 r., sygn. akt II SO/Lu 29/17, o odrzuceniu wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny Kierownikowi NZOZ P. L. R. "[...]" w [...] za nieprzekazanie do Sądu skargi z [...] lutego 2017 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania kserokopii pisma. Kolegium podkreśliło, że wskazane przez skarżącego postanowienie nie może być uznane za nową okoliczność faktyczną ani za nowy dowód istotny dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż orzeczenie to ma charakter procesowy i dotyczy innej sprawy. Dodatkowo z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że korespondencja pomiędzy Kierownikiem NZOZ, a Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] była znana organom administracji, co jest oczywiste, skoro była skierowana do OPS w [...]. Podstawą do wznowienia postępowania są zaś zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko okoliczności sprawy lub dowody nieznane organowi, który wydał decyzję w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Kolegium złożył Z. W., rezygnując tym samym z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu, przedstawione przez niego nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniały w dacie wydania decyzji Kolegium. Organ ten powinien był zatem uchylić tę decyzję, uznając, że zachodziła podstawa wznowienia wskazana przez skarżącego bądź działając z urzędu, do czego – zdaniem skarżącego – organ był obowiązany, w oparciu o inną, niewskazaną przez niego, podstawę wznowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podkreślenia wymaga, że Kolegium prawidłowo, to jest z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji ostatecznej. Podstawy te określone zostały w art. 145 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z akt administracyjnych wynika, że [...] lutego 2018 r. wpłynęło do Kolegium pismo skarżącego z [...] stycznia 2018 r. zawierające wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z [...] października 2016 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. W. usług opiekuńczych. W piśmie tym skarżący wskazał na postanowienie NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OZ 1710/17, jako na "podstawę wznowienia" postępowania, podnosząc jednocześnie, że Kolegium wielokrotnie rażąco naruszało prawo. Pismem z [...] marca 2018 r., znak: [...], Kolegium wystąpiło do skarżącego z wezwaniem do jednoznacznego określenia, czy skarżący domaga się wznowienia wskazanego postępowania czy też stwierdzenia nieważności opisanej decyzji ostatecznej. [...] marca 2018 r. wpłynęło do Kolegium pismo skarżącego, stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie, w którym wskazał, że domaga się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazać należy, że w opisanych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Kolegium rozważało w niniejszej sprawie zaistnienie wskazanej przez skarżącego przesłanki postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazać trzeba, że określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania zachodzi wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki. Pierwszą jest to, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy oraz nowe. Drugą z nich jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej, zaś trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne" bądź "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Warunkiem wznowienia postępowania jest zatem w tym przypadku to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję. Podkreślić jednocześnie należy, że skoro wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, to tym samym wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Prawidłowo stwierdziło Kolegium, że wskazana przez stronę okoliczności nie uzasadniają uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji tego organu z [...] października 2016 r., znak: [...] Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący stwierdził, że nową okolicznością faktyczną bądź nowym dowodem istotnym dla sprawy stanowi – w jego ocenie – postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OZ 1710/17. Postanowieniem tym NSA oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie WSA w Lublinie z 20 września 2017 r., sygn. akt II SO/Lu 29/17, odrzucające wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Kierownikowi NZOZ P. L. R. "[...]" w [...] za nieprzekazanie do WSA w Lublinie skargi z [...] lutego 2017 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania kserokopii pisma. Zdaniem Sądu, wyłączone jest stwierdzenie, że orzeczenie sądu – z uwagi na swój charakter – może mieć walor "nowej okoliczności faktycznej" ani "nowego dowodu". Bezsprzecznie więc powołanie się przez stronę na wskazane postanowienie NSA, jako "podstawę wznowienia", nie mogło prowadzić do wyeliminowania, w trybie nadzwyczajnym, omawianej decyzji ostatecznej Kolegium. Podkreślić trzeba, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu podnoszona w skardze argumentacja skarżącego, jakoby walor "nowej okoliczności faktycznej" w niniejszej sprawie ma wynikająca z omawianego orzeczenia NSA okoliczność, że "pisma OPS i NZOZ to tylko korespondencja", która "nie stanowi dowodu medycznego (ani innego)". Nawet gdyby przyjąć, że opisana wyżej "okoliczność" była w istocie podnoszona przez skarżącego jako podstawa wznowienia w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją, co nie wynika jednak z pisma skarżącego z [...] stycznia 2018 r., zawierającego wniosek o wznowienie postępowania ani z jego pisma z [...] marca 2018 r., w którym doprecyzował on treść żądania zawartego w tym wniosku, to niewątpliwie nie stanowi ona "nowej okoliczności faktycznej" ani "nowego dowodu" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na względzie, że skarżący podnosząc wskazaną wyżej argumentację, w istocie zmierza do zakwestionowania oceny dowodów dokonanej w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Kolegium z [...] października 2016 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], o odmowie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. Skarżący kwestionuje bowiem dokonaną w tym postępowaniu ocenę wiarygodności opisanej wyżej dokumentacji, stanowiącej korespondencję pomiędzy Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] a NZOZ P. L. R. "U." w [...], wskazując, że dokumenty te błędnie zostały uznane za miarodajne, w kontekście dokonanej przez organy obu instancji oceny zasadności odmowy przyznania wnioskowanego przez niego wówczas świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej – w postaci usług opiekuńczych. Oznacza to, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, także z tego powodu, nie mógłby doprowadzić do wzruszenia, w trybie wznowienia postępowania, opisanej decyzji ostatecznej Kolegium. Bezsprzecznie bowiem celem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, toczącego się na skutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie może być ponowna weryfikacja zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z tego względu, że jest ona oceniana przez stronę jako wadliwa. Taki cel realizuje niewątpliwie postępowanie zwykłe, w ramach którego stronie przysługuje prawo kwestionowania dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny dowodów w drodze odwołania do organu drugiej instancji, a po wyczerpaniu tego środka zaskarżenia służy skarga do sądu administracyjnego. Opisana wyżej okoliczność mogła być zatem kwestionowana przez skarżącego wyłącznie w postepowaniu zwykłym, miał on bowiem prawo domagać się przedstawienia dokumentów, do których odwołuje się sporna korespondencja. W ocenie Sądu, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zarzut niewłaściwej oceny dowodów, znanych stronie i organowi, w dacie orzekania. Jedynie dowody, o których ani organy ani skarżący nie wiedzieli w dacie orzekania mogłyby uzasadniać wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, oczywiste jest, że sporna korespondencja takiej okoliczności nie stanowi. Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wyrażony został pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że co do zasady wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia wiąże organ i wyznacza granice nadzwyczajnego postępowania. Związanie treścią wniosku o wznowienie oznacza, że organ nie może ani zmieniać, ani rozszerzyć żądania na inne podstawy wznowieniowe wskazane w art. 145 k.p.a." (zob. wyroki WSA w Warszawie z 22 czerwca 2012 r., II SA/Wa 233/12, 21 grudnia 2005 r., III SA/Wa 818/05, 11 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1987/06). Trzeba mieć bowiem na względzie, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem bez uzyskania na to wyraźnej zgody strony, organ administracji nie może badać występowania innych podstaw wznowienia niż wskazane w podaniu strony (zob. wyroki NSA z 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12, z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1999/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 263/12; W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 181; T. Kiełkowski, Granice wznowionego postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 10, s. 51). Niezależnie od powyższego należy uznać, że analiza okoliczności sprawy niniejszej prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Kolegium z [...] października 2016 r. nie jest dotknięta żadną z wadliwości wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6-8 k.p.a. Oczywiste jest, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu, rozpoznanie sprawy nie było uzależnione od uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu ani uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd, ani nie może być mowy o tym, że kwestionowana decyzja Kolegium została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 4, 6-8 k.p.a.). Zarazem stwierdzić trzeba, że w prawomocnym wyroku z 2 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1161/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceniając zarzuty skarżącego dotyczące fałszowania dokumentu – aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, orzeczeń specjalistów co do stanu zdrowia, braku wyłączenia pracowników organów obu instancji oraz wydania decyzji organów obu instancji w wyniku przestępstwa, uznał je za nieuzasadnione, albowiem oddalił złożoną w tej sprawie skargę Z. W.. Skoro kwestie te zostały rozstrzygnięte w opisanym orzeczeniu, to z mocy art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), nie mogą być one ponownie oceniane w rozstrzyganej sprawie. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (zob. przykładowo wyroki NSA: z 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 106/07 i z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 625). Wyłączone było zatem również w tym zakresie uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 k.p.a. W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.