II SA/Lu 574/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia 14 maja 2014 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Gminy L. , utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 styczna 2014 r., znak: [...], wydaną w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,0386 ha. Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. w dniu 18 kwietnia 1973 r. podjęło, w trybie art. art. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki, położonego w L. w dzielnicy K. ([...]). Zapisami tej uchwały objęto m.in. nieruchomość o pow. 5070 m2, położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą własność K. i G. małż. B. . W wyniku podziału dokonanego wspomnianą uchwałą dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości zachowali na własność działki budowlane o łącznym obszarze 2032 m2, zaś pozostała część tej nieruchomości o pow. 3038 m2, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w zamian za odszkodowanie w kwocie [...]zł, ustalone decyzją Prezydenta [...] z dnia 6 lipca 1976 r., znak: [...]. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2012 r. o zwrot części nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...], przy ul. [...] w L. , przejętej na własność Skarbu Państwa wymienioną wyżej uchwałą, wystąpili do Prezydenta [...]: G. B. - była właścicielka i spadkobierczyni po mężu oraz spadkobierczynie po K. B. – E. S., E. B. i B. S. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] w L. I Wydział Cywilny z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. [...]). Wojewoda postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r., znak: [...], wyłączył Prezydenta [...] od prowadzenia postępowania w tej sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] do jej prowadzenia. W dniu 17 lipca 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, w wyniku których ustalono, że działka nr [...] o pow. 0,0386 ha usytuowana jest na przedłużeniu ul. [...] sięgając od strony zachodniej do ul R. . Teren ten wykorzystywany jest jako prowizoryczna droga utwardzona częściowo płytami betonowymi, a częściowo asfaltem i żwirem, poza terenem drogi porośnięta niepielęgnowaną zielenią. Starosta L. postanowieniem z dnia 24 październik 2012 r. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu ustanowienia następców prawnych zmarłej wnioskodawczyni – G. B.. Pismem z dnia 15 listopada 2012 r wnioskodawczynie dołączyły do akt sprawy wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 9 listopada 2012 r. Rep A Nr [...], zgodnie którym spadek po G. B. nabyły: E. G. S., E. H. B. i B. M. S. po 1/3 części. W związku z tym postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak: [...], Starosta L. : - nakazał Gminie L. zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako ewidencyjna działka nr [...] o pow. 0,0386 ha na rzecz E. G. S., E. H. [...] i B. M. S. po 1/3 części (pkt I i II sentencji); - orzekł, że przejście prawa własności powyższej nieruchomości nastąpi z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zwrocie tej nieruchomości; nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajdować się będzie w dacie zwrotu (pkt III i IV sentencji); - zobowiązał wskazane wyżej osoby do zwrotu zwaloryzowanej sumy pieniężnej ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w terminie 14 dni od daty, kiedy decyzja ta podlegać będzie wykonaniu (pkt V i VI sentencji); - wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej (pkt VII sentencji). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podkreślił, że orzeczona do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) cel ten nie został zrealizowany. Starosta wyjaśnił, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosi [...] zł, a więc proporcjonalnie do wielkości części zwracanej nieruchomości, wnioskodawczynie mają obowiązek zwrócić Gminie L. [...] zł. Ponadto, jak wskazał organ, w niniejszej sprawie bak było podstaw do orzekania o zapłacie przez wnioskodawczynie odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów poczynionych na wywłaszczanej nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W odwołaniu od tej decyzji Gmina L. wniosła o jej uchylenie, z uwagi na błędne uznanie, że orzeczona do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Organ odwoławczy podkreślił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa ciągu komunikacyjnego - ulicy w osiedlu budownictwa jednorodzinnego i tylko realizacja tego celu mogła stanowić negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. Niewątpliwie, jak wskazał organ, w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia, to jest od daty wejścia w życie opisanej wyżej uchwała Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 18 kwietnia 1973 r., co miało miejsce 30 lipca 1973 r., nie został zrealizowany cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że nieruchomość ta podlegała zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Nie można bowiem uznać za realizację celu wywłaszczenia budowy ulicy poprzez wysypanie działki żużlem, bądź ułożenie na jej fragmencie płyt betonowych przez byłych właścicieli dla potrzeb ich dojazdu do działki stanowiącej ich własność. W ocenie organu, do realizacji celu wywłaszczenia przystąpiono dopiero w 2012 r. i to po dacie złożenia przez uprawnionych wniosku o zwrot działki nr [...], o czym świadczy wydane decyzją Prezydenta [...] z dnia 8 lutego 2012 r. pozwolenie na budowę drogi na tej działce. Zdaniem organu, za faktem zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy również dokonany decyzją Prezydenta [...] z dnia 20 października 1999 r. znak: [...] zwrot na rzecz G. i K. małż. B. działki nr [...] o pow. 75 m2 (sąsiadującej z wnioskowaną do zwrotu działką nr [...]), która to działka łącznie z wnioskowaną obecnie do zwrotu tworzyła jedną przeznaczoną pod ciąg komunikacyjny działkę. Skargę do Sądu na tę decyzję Wojewody złożyła Gmina L., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez ten organ art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wskutek nienależytej i niewyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 2. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości; 3. art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak orzeczenia o zwrocie na rzecz Gmin L. w kwocie odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów poczynionych na wywłaszczonym gruncie; 4. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, pomimo że stanowi ona część drogi publicznej – ul. [...], będąc faktycznie przedłużeniem ul. [...] i jako taka podlega wyłączeniu z powszechnego obrotu i nie może stanowić własności osoby fizycznej. Ponadto Gmina, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. z dnia 29 maja 2014 r. na okoliczność stwierdzenia, iż na przedmiotowej nieruchomości, oprócz drogi, znajduje się chodnik wraz z oświetleniem, który razem z drogą tworzy ciąg pieszo-jezdny, wchodzący w skład infrastruktury osiedla oraz na okoliczność zaniechania określenia wartości nakładów poczynionych na wywłaszczonym gruncie po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. W świetle bowiem tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej także: "u.g.n.") nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Należy podkreślić, iż sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Wskazać trzeba, że stanowisko organów administracji orzekających w sprawie opiera się na dominującym jeszcze do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów poglądzie, zgodnie z którym – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. – nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt III RN 11/01, OSNP 2002/21/513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1125/10, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 207/09; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 414/10 oraz z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 306/12). Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów u.g.n. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko WSA w Warszawie, iż po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał wobec tych jednostek samorządu terytorialnego, powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że o istnieniu ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej można mówić również wtedy, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie wspomnianej zmiany art. 137 ust. 1 u.g.n., to jest przed 22 września 2004 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany po tej dacie, ale przed upływem liczonych od tej daty terminów materialnoprawnych wynikających z nowego brzmienia wspomnianego przepisu. Nie do pogodzenia ze wskazanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi byłoby wyłączenie możliwości stosowania tego przepisu w takim przypadku, albowiem również wówczas oznaczałoby to zaakceptowanie wstecznego działania przepisu prawa, co – jak wskazano wyżej – nie jest dopuszczalne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08 – niepubl., dostępne w CBOSA). Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, które upatrywały przesłanki zwrotu wspomnianej nieruchomości w fakcie zrealizowania inwestycji po upływie terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przypadku po dacie Po pierwsze wskazać należy, iż trafnie zarzucono w skardze, że organy obu instancji nie oceniły należycie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dowodów w postaci: wypisu z ewidencji gruntów, odpisu księgi wieczystej nr [...], stanowiska Zarządu Dróg i Mostów, kopii mapy zasadniczej działki nr ewid. [...], planu podziału wraz z wyciągami wykazu zmian gruntowych terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego, położonego w L. w dzielni! K. oraz pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. (dalej także: "Spółdzielnia"). Zauważyć trzeba, że stosownie do treści wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 maja 2012 r. działka nr [...] stanowi drogę (rodzaj użytku DR) - ul. [...], która to droga jest w istocie przedłużeniem ul. [...]. Jak wykazały oględziny nieruchomości, droga ta jest urządzona - posiada nawierzchnię betonowo-asfaltową. Na znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej tej działki nr [...] oznaczony jest w części jako jezdnia betonowa ("j. bet."), w pozostałej zaś części jako jezdnia asfaltowa ("j. asf."). Dyrektor Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia 22 stycznia 2009 r., znak: [...], trzy lata przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w L. prawa do dysponowania gruntem działek nr nr ewid. [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy stanowiącej przedłużenie ulicy Laury. Na podstawie umowy nr [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. (zawartej z Gminą L. ) Spółdzielnia zobowiązana została do zrealizowania układu komunikacyjnego polegającego na budowie ul. [...], na odcinku od ul. [...] do działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] wraz z miejscami parkingowymi oraz ciągu komunikacji pieszej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...]. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji Spółdzielnia poinformowała, że realizuje ulicę O. wraz z ciągiem pieszym, zgodnie z pozwoleniem na budowę zatwierdzonym decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia 8 lutego 2012 r., znak: [...] oraz umową nr [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. zawartą z Gminą L. . Powyższe potwierdza również przedłożona przez stronę skarżącą do akt sądowych dokumentacja, z której wynika, że na orzeczonym do zwrotu gruncie znajduje się ciąg pieszo-jezdny, albowiem na tym terenie urządzona została droga publiczna – ulica [...] w L. . Nie budzi wątpliwości Sądu, że ciąg ten jest urządzony i pełni funkcję drogi i chodnika, łącząc ulicę O. z ulicą R. w L. . Znajduje się on nadto w środku osiedla domów jednorodzinnych, pomiędzy dwiema w pełni zagospodarowanymi nieruchomościami o charakterze mieszkalnym. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a podniesione w skardze, zgodnie z którym o tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 i art. 7 tej ustawy wystarczające było bowiem, iż w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 2218/96, Lex nr 45864). Powyższe uchybienia świadczą nie tylko o naruszeniu przez organy powołanych przepisów prawa materialnego, lecz również o naruszeniu art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w przypadku organu odwoławczego także art. 136 K.p.a. Zasadnie również wskazała skarżąca Gmina, iż stwierdzenie, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości stanowi drogę publiczną jest przeszkodą w wydaniu orzeczenia o jej zwrocie na rzecz byłych właścicieli. Niewątpliwie nawet jeśli wywłaszczona nieruchomość lub jej część objęta żądaniem zwrotu okaże się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o przepisy odpowiednich ustaw, lecz stanowi w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część stosownie do ustawy o drogach publicznych, nie podlega zwrotowi jej byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. W myśl bowiem art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dodanego do tejże ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, po 668), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Regulacja ta wyklucza zatem możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, wyłączenie z obrotu działki gruntu oznaczonej obecnie nr ewid. [...], nastąpiło na skutek przeznaczenia jej na cel wspólny, to jest na ciąg pieszo-jezdny, z którego może korzystać każdy, zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Działka ta jest ciągiem komunikacyjnym: drogą publiczną, stanowiącą własność Gminy L. i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg i Mostów w L. , a także chodnikiem z oświetleniem, którym dysponuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Oznacza to, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, którą położenie jezdni asfaltowej w ciągu drogi publicznej, będącej drogą osiedlową wraz z ciągiem pieszym i oświetleniem - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całkowicie nieuzasadnionym było zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż o zbędności na cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...], przesądza treść decyzji Prezydenta [...] z dnia 20 października 1999 r., znak: [...], orzekającej o zwrocie na rzecz G. i K. małż. B. , sąsiadującej z tą nieruchomością działki nr ewid. [...] o pow. 75 m2. Decyzja ta, choć pozostaje w obrocie prawnym, nie wiąże organów administracji ani Sądu orzekającego w rozstrzyganej sprawie, dotyczącej innej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z przedstawionych wyżej powodów zbędnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz. 490).