II SA/Lu 731/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania E. M. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w sprawie zwrotu nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1986 r. rep. A nr [...], położonej w L. w pobliżu ul. [...] i ul. [...], oznaczonej uprzednio jako działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji opisaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił zwrotu opisanej nieruchomości – w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowane działki nr [...], [...] i [...]. Organ podkreślił, że stan zagospodarowania tej nieruchomości nie uzasadniał jej zwrotu, albowiem znajdujące się na niej elementy infrastruktury osiedlowej oraz zieleń są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie organ ten umorzył – jak bezprzedmiotowe – postępowanie w pozostałym zakresie, to jest w części obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – wobec cofnięcia wniosku w tym zakresie przez strony. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wykupiona – w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że opisana nieruchomość, po dacie jej nabycia i aż do chwili obecnej, wykorzystywana jest jako teren zielony. Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie tego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych powinno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Wprawdzie, jak wykazało postępowanie, na części wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano żadnego obiektu kubaturowego, lecz jedynie tereny zielone, nie spowodowało to jednak zmiany celu wywłaszczenia. Wojewoda wskazał na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie – budowie osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu, o zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, przykładowo gdy wywłaszczenie nastąpiło pod budowę obwodnicy drogowej, a następnie przeznaczono nieruchomość wywłaszczoną pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Objęty wnioskiem grunt leży na obszarze osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcję rekreacyjną. Oczywistym jest zatem, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m.in. trawniki (zieleńce). W skardze na decyzję Wojewody skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "u.g.n."), poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot wspomnianej nieruchomości na jego rzecz skarżących oraz art. 7, 8, 12 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że nie zgadzają się z argumentacją Wojewody, gdyż jak wynika z akt sprawy aż do 2008 r. teren objęty wnioskiem o zwrot był niezagospodarowany i dopiero w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2008 r. rozpoczęto budowę Parku "[...]". Działki te, jak wynika z kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono pod zieleń łęgową (ZŁ), tereny rolne (RP), a później, w planie szczegółowym pod realizację dzielnicowego parku "[...]" (D34 ZP) oraz dzielnicowych urządzeń sportowych. Oznaczenie terenu świadczy zatem o tym, że działki te przeznaczono w planie pod usługi dzielnicowe, a nie osiedlowe. Plany te były i są obowiązującym prawem miejscowym. Z tego względu nie jest prawnie dopuszczalna lokalizacja na rozpatrywanym terenie jakichkolwiek funkcji osiedlowych. Zdaniem strony, funkcje dzielnicowe obsługują mieszkańców przyległych osiedli mieszkaniowych, a w tym i mieszkańców osiedla "[...]", lecz nie pozwala to na stwierdzenie, że stają się przez to funkcjami osiedlowymi. Jak wskazał skarżący, w urbanistyce podział na funkcje dzielnicowe i osiedlowe jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości, są to bowiem funkcje innego rzędu - dzielnicowe służą mieszkańcom całej dzielnicy, a nie tylko mieszkańcom pojedynczego osiedla. Ponadto samo wybudowanie urządzeń technicznych obsługujących osiedle "[...]" nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia na opisanej nieruchomości. W ocenie skarżącego, to, że działka jest niezagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, dowodzi zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w umowie stanowiącej podstawę wywłaszczenia i potwierdza, że zachodzą wszelkie przesłanki do orzeczenia zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 u.g.n.) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zaś zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy przepisów innych niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dotyczy to również nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie cywilnoprawnej, zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to, że jedynie nieruchomość, która spełnia warunki wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Podkreślenia zatem wymaga, że zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Należy podkreślić, iż sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Zauważyć trzeba, że do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, zgodnie z którym – w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. – nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002, nr 21, poz. 513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1125/10). W orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów ustawy o gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r., II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, dostępne w CBOSA). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości odpowiada temu celowi. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić precyzyjnie, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych (E. Mzyk, jw., s. 609). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1986 r., Rep. A [...]. W § 2 tego aktu została powołana decyzja Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1986 r. wraz z mapą ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...], stanowiąca podstawę wywłaszczenia nieruchomości. Do realizacji wspomnianego celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, wynika w sposób niebudzący wątpliwości z oceny całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie. Na wynik sprawy nie może mieć zaś wpływu podniesiona w skardze okoliczność, że na objętym wnioskiem o zwrot terenie w 2008 r. rozpoczęto realizację innej inwestycji publicznej. Należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, organ odwoławczy niewadliwie ustalił, że opisana nieruchomość nie stała się zbędna dla realizacji celu wynikającego z umowy zawartej w dniu [...] grudnia 1986 r., bowiem cel ten został zrealizowany. Organ drugiej instancji na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, trafnie i wszechstronnie ocenionego, ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla "[...]"). W oparciu o zgromadzone dokumenty oraz protokoły z oględzin zasadnie także ustalono, że na wspomniane nieruchomości są w zasadniczej części zagospodarowane jako tereny zielone, ponadto znajdują się na nich takie elementy infrastruktury osiedlowej, jak: ciągi piesze, a także podziemne sieci: wodna (z widocznym hydrantem), gazowa, kanał sanitarny, kanał deszczowy. Oczywiste jest przy tym, że wymienione elementy infrastruktury są niezbędne do prawidłowego korzystania z zabudowy mieszkaniowej osiedla "[...]", zaś istniejące tereny zielone zaspokajają potrzeby rekreacyjne i wypoczynkowe jego mieszkańców. Wskazać trzeba, że Sąd w pełni podziela utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę takiego osiedla, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców – takich, jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Za infrastrukturę związaną integralnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców, uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne - linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (zob. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96, 20 grudnia 1993 r., SA/Kr 455/93; 16 grudnia 1993 r., SA/Po 423/93, 28 września 1993 r., SA/Po 1621/93, 24 marca 1993 r., SA/Kr 1603/93, 21 kwietnia 1993 r., SA/Kr 1962/93 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, niepublikowane, dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za prawidłowy pogląd Wojewody, że na omawianej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Wskazanie przez stronę skarżącą na występujące zachwaszczenie działki w żadnym razie nie świadczy o braku zrealizowaniu celu wywłaszczenia tej nieruchomości. W ocenie Sądu nie można uznać, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to jest zagospodarowaniu wspomnianej części nieruchomości jako "zieleni osiedlowej", można mówić wyłącznie wówczas, gdy dokonane na niej nasadzenia utrzymywane są w sposób dający podstawę do ich wysokiej oceny estetycznej. W świetle doświadczenia życiowego nie budzi bowiem wątpliwości, że zagospodarowanie terenów zielonych różni się intensywnością, będącą pochodną tego, jak wielką wagę przywiązuje się do walorów estetycznych danego terenu. Sąd podziela także stanowisko Wojewodę, że nawet przy rygorystycznym podejściu co do oceny realizacji celu wywłaszczenia, w sprawie można alternatywnie uznać, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia. Oceniając tę kwestię trzeba mieć na względzie, że jak wynika z akt sprawy, nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrotu, na planszy podstawowej Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. wynika, pozostać miała wolna od zabudowy. Niewątpliwie przy tym, choć z oznaczeń planistycznych dotyczących terenów, w których położony był zawnioskowany do zwrotu grunt wynika, że planowano na nich inwestycje o funkcji dzielnicowej w postaci m.in. boisk, płyty stadionu, hali sportowej, jednakże na obszarze samej – żądanej do zwrotu – nieruchomości nie przewidziano realizacji żadnych obiektów. Ponadto w świetle zapisów planszy planu szczegółowego, a zwłaszcza z planszy graficznej mapy koncepcji programowo-przestrzennej (sporządzonej w skali 1:1000), teren objęty wnioskiem był pofałdowany. To oznacza, jak trafnie podkreślił Wojewoda, że ukształtowanie gruntu na spornej nieruchomości, która stanowi fragment wąwozu, jak i urządzenie na niej zieleni, nie są przypadkowe. Zasadnie bowiem organ stwierdził, że pozostawienie zieleni na terenach o dużych spadkach, maksymalne zachowanie walorów naturalnego środowiska przez zachowanie rzeźby terenu, istniejącej zieleni wysokiej, sytuowanie zabudowy w sposób podkreślający naturalne formy terenu jak i zakaz makroniwelacji były założeniami przewidzianymi w planach ogólnym i szczegółowym obowiązujących w chwili nabycia nieruchomości. Z powyższego wynika, że istniejąca na omawianych działkach zieleń stanowi niewątpliwie infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, z korzystają mieszkańcy osiedla. Bezsprzecznie zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany na omawianej nieruchomości, co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że już w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNC 1988, nr 11, poz. 149), Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie przyjmuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu tej uchwały, zachowały aktualność na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś, jw., s. 264-265). W ocenie Sądu, istniejąca na opisanych wyżej działkach przestrzeń pozbawiona zabudowy kubaturowej, lecz zagospodarowana jako teren zielony, winna być traktowana jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, tworzący warunki do odseparowania jego mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w aglomeracji miejskiej. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia teza skarżących, że na tej nieruchomości znajdują się znaczne połacie niewykorzystanego terenu porośnięte trawą i chwastami, a także krzewami. W ocenie Sądu, nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżących, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że na opisanej działce została zrealizowana infrastruktura osiedla mieszkaniowego w postaci zieleni osiedlowej, bowiem ustalenia organu są prawidłowe. Wbrew twierdzeniom strony, brak jest podstaw prawnych, by uznać, że jedynym dowodem uzasadniającym stwierdzenie, że na opisanej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, mógłby być dokument urzędowy w postaci uwierzytelnionej kopii koncepcji programowo-przestrzennej osiedla "[...]". W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że pierwotna koncepcja programowo- przestrzennej osiedla "[...]" nie zachowała się do dnia dzisiejszego, co wynika z pisma dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zdaniem Sądu, nie budzi jednak wątpliwości, że organy administracji obu instancji prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniły, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wskazanej nieruchomości. Trzeba bowiem pamiętać, że przepisy procedury administracyjnej nie znają legalnej teorii dowodowej, w myśl której istnieje swoista zamknięta lista środków dowodowych, dopuszczanych w postępowaniu przez organ, spośród których jedne dowody są bardziej wiarygodne od innych. Przeciwnie, z art. 75 k.p.a. wynika wprost, że dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może się przyczynić do wyjaśnienia istoty sprawy. Oczywiste jest zatem, że nieziszczenie się przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – w świetle art. 75 k.p.a. – może być wykazane każdym dowodem, byleby nie był on sprzeczny z prawem. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.