II SA/Lu 762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (..) r., nr (..) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia (..) r., nr (..). Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ... z dnia ...o odmowie przyznania Z. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem J. S. M. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Z. M. złożyła w dniu 22 lipca 2013r. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad mężem J. S. M., który jest zaliczony do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Organ ustalił, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania tego świadczenia na podstawie art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi bowiem 588, 59 zł, a kryterium ustawowe – 623 zł, jednak nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy zarobkowej w 1981r. po śmierci pierwszego męża i pobierała świadczenie w formie renty rodzinnej do końca nauki młodszego syna, następnie w okresie od 1 października 1999r. do 30 września 2011r. była zarejestrowana jako bezrobotna (zaświadczenie PUP w K.), a od dnia 1 października 2011r. na podstawie decyzji SKO ... z dnia 3 stycznia 2012r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania pracy w związku z opieką nad mężem J. M.. Skoro zatem wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia od 1981r., to nie ma przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, dlatego organ odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. M. wniosła o przyznanie jej tego świadczenia. Wskazała, że opiekuje się chorym mężem, który wymaga stałej pomocy (jest po amputacji dwóch nóg, po udarze, ma cukrzycę i miażdżycę), dlatego nie ma on możliwości podjęcia zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze .... nie uwzględniło zarzutów odwołania i podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium wyjaśniło, że bezspornie orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 28 czerwca 2011r. J. M. został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2014r. oraz że łączny dochód rodziny Z. M. sprawującej nad nim opiekę nie przekracza kryterium dochodowego. Wnioskodawczyni zatrudniona była do dnia 6 lutego 1981r., do 1999r. pobierała rentę rodzinną po zmarłym pierwszym mężu, w okresie od 19 stycznia 1999r. do 30 września 2011r. była zarejestrowana jako bezrobotna, a od października 2011r. do końca czerwca 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, dlatego nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując na swoją trudną sytuację i konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarżąca wnosiła o przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z wygaśnięciem z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem J. M. Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany jest na podstawie art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." i został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2013r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz.1548) zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Zgodnie z tym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust.1 ). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (...) (ust. 2). Odmawiając przyznania skarżącej Z. M. tego świadczenia organy wskazały, że nie spełnia ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, bowiem niepodejmowanie zatrudnienia, które było i jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r., nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia i nie stanowi obecnie przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko organu jest błędne. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że jej celem była "racjonalizacja zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa". Z uzasadnienia wynika, że dotychczas świadczenie pielęgnacyjne było przyznawane bez względu na sytuację materialną osób ubiegających się o nie, co doprowadziło do nadużywania pomocy finansowej państwa. Konieczne więc stało się inne określenie warunków przyznawania pomocy, w taki sposób, by środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Z tego względu w ustawie zmieniającej przewidziano podział osób dotychczas otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na dwie grupy podmiotów: osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie nowych przepisów i osób otrzymujących specjalny zasiłek opiekuńczy, uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego; podkreślono przy tym, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest analogiczny, jak obowiązujące dotychczas rozwiązania dotyczące osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika zatem, że jej celem nie było pozbawienie pomocy finansowej osób, które sprawują opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną, ale ograniczenie tej pomocy do osób, których sytuacja materialna tego wymaga. Zgodzić się ponadto należy w pełni z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 26 września 2013r., II SA/Sz 750/13, że "wydanie w poprzednim stanie prawnym decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – bez względu na to czy podstawą tego przyznania był fakt niepodejmowania pracy czy rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą - świadczy o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy byłoby bowiem wymaganie od osoby, która podejmuje starania o kontynuowanie pobierania świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, aby podjęła pracę, żeby następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Poza tym, odmienne traktowanie osób, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską i osób które rezygnują z zatrudnienia w tym celu było uznawane na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów za naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013r., II SA/Bd 523/13). Z tego względu również wykładni art. 16 a u.ś.r. należy dokonywać w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w powołanym wyroku w sprawie II SA/Bd 523/13 – "w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumentach. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może więc być uznane za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki TK: z 16 grudnia 1997 r., sygn. K. 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70 oraz z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K. 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244). Skoro zarówno świadczenie pielęgnacyjne (które przysługuje osobom, które nie podejmują zatrudnienia i tym, które rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny), jak i specjalny zasiłek opiekuńczy mają ten sam cel – rekompensatę dla osoby, która nie może pracować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bliską osobą, to pozbawienie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które nie podejmują tego zatrudnienia ze względu na faktyczne sprawowania takiej opieki i jednoczesne przyznanie tego prawa osobom, które w tym celu rezygnują z zatrudnienia - byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (zob. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2013r., III SA/Gd 532/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2013r., II SA/Go 681/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013r., II SA/Łd 599/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013r., II SA/Go 516/13). Dodatkowo wskazać należy, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r., K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. poz. 1548). W konsekwencji wyroku Trybunału, ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłaceniu zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r., poz. 567) tj. przepisem art. 17 ust. 1 lit. a - został zmieniony z dniem 1 stycznia 2015r. przepis art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że jako warunek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wprost wskazano zarówno niepodejmowanie zatrudnia lub innej pracy zarobkowej, jak i rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto ustawą tą przewidziano również odrębny rodzaj świadczenia – zasiłek dla opiekunów, który przysługuje (od dnia wejście w życie tej ustawy, tj. od 15 maja 2014r.) tym osobom, które spełniały (bądź spełniają) warunki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. nie przewidywała specjalnego zasiłku opiekuńczego, a wyłącznie świadczenie pielęgnacyjne, o które miały prawo ubiegać się również te osoby, które następnie - od dnia 1 stycznia 2013r., w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej - nie spełniały przesłanek do przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego, lecz mogły się ubiegać wyłącznie o specjalny zasiłek opiekuńczy. Oznacza to, że ta grupa osób uprawniona jest obecnie także do zasiłku dla opiekunów, a w świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014.r o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r., przesłanką przyznania tego świadczenia jest zarówno rezygnacja z zatrudnienia, jak i niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazane regulacje prawne, wprowadzone na skutek wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013r., K 27/13 powołaną ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów są zatem odzwierciedleniem intencji ustawodawcy, by pomoc państwa dla osób sprawujących opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną była uzasadniona zarówno koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, jak i niemożnością podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) przez te osoby. Z powyższych względów stwierdzić należy, że przyjęta przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16 a u.ś.r. jest wadliwa, co skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględniając rozważania Sądu, wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.