II SA/Lu 772/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Kierownik Sekcji Postępowania Egzekucyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – orzekł o zwrocie przez S. K. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka – K. N., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez to dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, jak również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka – W. N. w rodzinie wielodzietnej, wypłaconych w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. w łącznej wysokości 1.070,00 zł. Jednocześnie – w pkt 2. sentencji decyzji – organ orzekł, że przedmiotową należność strona winna uiścić w terminie do dnia 31 marca 2013 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż żądane do zwrotu świadczenia rodzinne zostały uznane za nienależnie pobrane na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. S. K. dotychczas nie dokonała spłaty tych należności, w związku z czym organ zażądał ich zwrotu, ustalając formę spłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. podniosła, iż nie może ponosić odpowiedzialności finansowej za błąd organu administracji, który pomimo wiedzy, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej, wypłacał na jej przyznane świadczenia. Strona wniosła ponadto o umorzenie żądanych do zwrotu należności z powodu jej trudnej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 2 jej sentencji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, nakładając na stronę obowiązek zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania decyzji Kolegium. W pozostałej zaś części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium, powołując się z uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy, wskazało, że w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. S. K. pobrała nienależnie na rzecz dziecka – K. N. zasiłek rodzinny w wysokości 320 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości 250 zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł, a także świadczenie na rzecz dziecka W. N. w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania w rodzinie wielodzietnej w wysokości 400 zł. Łączna wartość tych świadczeń wynosi 1.070 zł, zaś ustawowe odsetki od tej należności na dzień wydania decyzji organu I instancji– jak ustaliło Kolegium – wynoszą 577,90 zł. Organ II instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2011 r. uznająca powyższe świadczenia za nienależnie pobrane, wobec utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], stała się ostateczna. W tej sytuacji zaistniał zatem obowiązek ich zwrotu przez dowołującą. Podnoszone przez stronę w odwołaniu zarzuty były natomiast badane w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją ostateczną i nie zostały przez Kolegium uwzględnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w części obejmującej pkt 2. jej rozstrzygnięcia wynikało z wadliwego określenia terminu zwrotu należności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa bowiem terminu, w jakim osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, winna dokonać ich zwrotu. W ocenie organu odwoławczego należało zatem zażądać zwrotu świadczeń w terminie, w którym decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazujących na trudną sytuację materialną i zdrowotną S. K., Kolegium stwierdziło, że mogą one zostać wzięte pod uwagę dopiero w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, którego wszczęcie uwarunkowane jest złożeniem przez zobowiązaną stosownego wniosku do właściwego organu. S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżąca ponownie podniosła, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w O., wypłacając jej żądane obecnie do zwrotu świadczenia, posiadał wiedzę, że jej syn przebywa w rodzinie zastępczej. W ocenie strony organ próbuje "obarczyć ją winą" za zaistniałą sytuację, pomimo, iż ona "nic nie zataiła". Ponadto skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż w toku postepowania uniemożliwił jej wgląd w akta sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania tego aktu, nie rozstrzygając przy tym pod kątem słuszności, czy też celowości i nie kierując się zasadami współżycia społecznego. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją lub czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. dalej: "ustawa"). Zgodnie z tym unormowaniem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez organy administracji powyższego przepisu i nakazania skarżącej zwrotu wypłaconych jej w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka – K. N. w kwocie 320 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez to dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w kwocie 250 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez nie roku szkolnego w kwocie 100 zł, jak również dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka – W. N. w rodzinie wielodzietnej w wysokości 400 zł). Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wskazane wyżej świadczenia, w łącznej wysokości 1.070 zł, uznano za nienależenie pobrane. Rozstrzygniecie to stało się ostateczne, bowiem zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Ostatecznego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Jest ono również prawomocne, bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 474/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę S.K. na powyższą decyzję organu II instancji. Ponadto należy wskazać, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił z dniem 1 września 2008 r. decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] przyznającą S. K. na okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 sierpnia 2009 r. żądane obecnie do zwrotu świadczenia. Z akt sprawy nie wynika, by decyzja ta stała się przedmiotem odwołania strony, a zatem należy przyjąć, że jest ona ostateczna. Tym samym z obrotu prawnego zostało wyeliminowane rozstrzygnięcie, na mocy którego skarżącej wypłacano w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. przedmiotowe świadczenia rodzinne na rzecz dzieci K. N. i W. N. Niemniej jednak należy wyjaśnić, że dla uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane oraz orzeczenia przez organ o ich zwrocie, po zakończeniu okresu świadczeniowego objętego decyzją z dnia 13 sierpnia 2008 r., uchylenie tej decyzji nie było już konieczne (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08). Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji przyznającej S. K. świadczenia rodzinne w okresie obejmującym okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. oraz funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej, iż należności pobrane przez S. K. w tym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi, zasadnym stało się zobowiązanie skarżącej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy do zwrotu tych świadczeń. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, niedopuszczalne jest jednoczesne orzekanie o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i o jego zwrocie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 438/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 804/09). W konsekwencji decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia podejmowana na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy poza tym, że może być podjęta dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne, stanowi jej bezpośrednią konsekwencję i ma charakter związany. Innymi słowy, wobec tego, iż decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane stała się ostateczna, organ jest zobligowany do wydania decyzji o jego zwrocie, zaś niedopuszczalne byłoby wówczas ponowne weryfikowanie, czy świadczenie to spełnia znamiona świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy – skoro zagadnienie to zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W konsekwencji – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – zarzuty skarżącej co do zasadność uznania pobranych przez nią w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń rodzinnych, nie mogły mieć wpływu na jego wynik. Mając jednak na uwadze to, że skarga S. K. na decyzje uznające sporne świadczenia za nienależnie pobrane została przez Sąd postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 474/12 odrzucona, co nie rodzi skutku powagi rzeczy osądzonej, zasadnym było dokonanie w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w ramach dyspozycji art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oceny prawidłowości tych rozstrzygnięć, jako mieszczących się w granicach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z myśl art. 7 pkt 2 ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Jak wynika z akt sprawy, syn skarżącej K. N.k, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], został umieszczony w rodzinie zastępczej, którą ustanowiono jego dziadków – B. i R. małż. B. Władza rodzicielska skarżącej nad dzieckiem została zaś postanowieniem tym ograniczona. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. (o tej samej sygnaturze) powyższy Sąd przywrócił S. K. władzę rodzicielską nad – jak wskazano w sentencji – K. N. i W. N., jednak następnie postanowienie to zostało sprostowane postanowieniem z dnia 9 czerwca 2008 r., poprzez wpisanie w jego sentencji w miejsce nazwiska "K. N." nazwiska "K. N.". Wobec powyższego należy stwierdzić, że w chwili przyznania skarżącej na rzecz K. N. zasiłku rodzinnego oraz poszczególnych dodatków do tego zasiłku, tj. w dniu [...] sierpnia 2008 r., jej władza rodzicielska nad tym synem była nadal ograniczona i w związku z tym nadal przebywał on w ustanowionej rodzinie zastępczej. Okoliczność ta – stosownie do powołanego wyżej art. 7 ust. 2 ustawy – stanowiła negatywną przesłankę pobierania przez nią zasiłku rodzinnego na rzecz K. N., a wraz z utratą prawa do tego świadczenia podstawowego, strona straciła również prawo do pobierania przyznanych jej dodatków do tego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1052/06). Ponadto, w związku z umieszczeniem w rodzinie zastępczej K. N., będącego jednym w trojga dzieci skarżącej, utraciła ona prawo do pobierania na rzecz córki W. N. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, który zgodnie z art. 12a ust. 2 ustawy przysługuje dopiero na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Podkreślić należy pouczenie o powyższych negatywnych przesłankach pobierania przez skarżąca przyznanych jej świadczeń jest zawarte we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń alimentacyjnych, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). W decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżąca została natomiast dodatkowo pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym Ośrodek Pomocy Społecznej, że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi. Pomimo tych pouczeń skarżąca nie poinformowała organu o wystąpieniu powyższej, negatywnej przesłanki pobierania przez nią świadczeń rodzinnych ani w chwili ubiegania się ich przyznanie, ani przez cały okres ich wypłacania. W świetle tych ustaleń nie budzi żadnych wątpliwości, że uznanie decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2011 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2011 r.) pobranych przez skarżącą w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń za pobrane nienależnie, było w pełni uzasadnione. Wskazać należy, że zasadnym było wydanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o charakterze reformatoryjnym w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji organu I instancji. Wzruszenie decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie oraz ponowne orzeczenie co do istoty sprawy było uzasadnione wadliwym wyznaczaniem terminu zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych świadczeń, tj. wskazaniu w tym zakresie konkretnej daty, z pominięciem warunku uzyskania przez tę decyzję waloru wykonalności. Uchybienie to zostało prawidłowo przez organ odwoławczy skorygowane. Wyznaczenie skarżącej przez Kolegium 14-dniowego terminu do uiszczenia spornych należności, biegnącego od dnia doręczenia jej decyzji organu odwoławczego, było prawidłowe, bowiem decyzja ta, jako ostateczna, już w chwili jej wydania była wykonalna (jej wykonalność została wstrzymana dopiero przez Sąd postanowieniem z dnia [...] października 2013 r.). Wskazać należy, że w myśl art. 30 ust. 8 ustawy nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W niniejszej sprawie organ I instancji, orzekając o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranych w okresie od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. świadczeń rodzinnych, pominął w wydanym rozstrzygnięciu wynikającą z powyższego przepisu powinność nałożenia na stronę obowiązku zwrotu ustawowych odsetek od należności głównej. Nałożony na skarżącą obowiązek zapłaty nie został uzupełniony w tym zakresie również przez organ II instancji, który w uzasadnieniu swej decyzji wyraził błędne przekonanie o rozstrzygnięciu tej kwestii w decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując dodatkowo, że na dzień jej wydania odsetki od żądanej do zwrotu kwoty wyniosły 577,90 zł. Powyższe naruszenie dyspozycji art. 30 ust. 8 ustawy nie może jednak skutkować uwzględnieniem skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji celem jej uzupełnienia o rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu przez skarżącą ustawowych odsetek stanowiłoby bowiem orzeczenie na jej niekorzyść, a przez to wprost godziło w wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Końcowo należy stwierdzić, że słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w ramach niniejszego postępowania, nie był on uprawniony do rozstrzygnięcia wniosku strony zawartego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, o umorzenie żądanych do zwrotu należności. O umorzeniu na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, może bowiem orzec dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ich zwrotu. Natomiast dopóki nienależne świadczenie nie jest wymagalne, nie można stosować powyższego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1/07). Z kolei dopiero w postępowaniu prowadzonym w podstawie art. 30 ust. 9 ustawy dopuszczalne jest badanie, czy sytuacja życiowa osoby zobowiązanej w rzeczywistości pozwala jej na spłatę nienależnie pobranych świadczeń. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 powołanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).