II SA/Lu 792/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz S. Z. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. ograniczył S. Z. sposób korzystania z części nieruchomości położonej w L. przy ul. B. P. 19b, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 14 o pow.0,1228 ha, poprzez udzielenie zezwolenia L. P. E. C. Sp. z o.o. w L. na założenie i przeprowadzanie przez wspomnianą nieruchomość sieci ciepłowniczej w zakresie wskazanym na załączonej do decyzji mapie. Jednocześnie zobowiązano spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu sieci , a jeśli nie byłoby to możliwe lub spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty do zapłaty odszkodowana. Ponadto zobowiązano właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Decyzją dnia [...] Wojewoda L. rozstrzygnięcie Prezydenta utrzymał w mocy. Organ zaznaczył, że według art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami), starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu bądź na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W niniejszej sprawie L. P. E. C. Sp. z o.o. w L. domagało się ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przebudową sieci ciepłowniczej prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Organ zaznaczył, że mimo podjęcia prób rokowań ostatecznie nie doszło do zawarcia stosownej ugody z właścicielem nieruchomości, który domagał się wypłaty wynagrodzenia w kwocie 1000 zł miesięcznie tytułem ustanowienia prawa służebności przesyłu, wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości za okres 10 lat wstecz w wysokości 120 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami, a także bezpłatnego dostarczenie energii cieplnej do jego zabudowań. W związku z faktem, iż oczekiwania oraz postawione warunki finansowe były zbyt wygórowane i nierealne pismami z dnia 7 września 2009 r., 16 kwietnia 2012 r. i 23 lipca 2012 r. spółka zaprosiła S. Z. do odbycia negocjacji w przedmiotowej kwestii. Pisma te pozostały bez odpowiedzi. W tej sytuacji organ uznał, że warunek przeprowadzenia rokowań o dobrowolne udostępnienie nieruchomości, o którym stanowi art. 124 ust. 3 ustawy został spełniony. Zaznaczono, że przepis art. 124 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.10.2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09; LEX nr 574097). Taki stan zaistniał w niniejszej sprawie, gdzie postawione przez właściciela warunki były dla wnioskodawcy niemożliwe do przyjęcia, a następnie właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do dalszych rokowań. Za prawidłowy Wojewoda uznał również zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 14, szczegółowo określony w dokumentacji geodezyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Z. dowodził, że zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości zatem może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że przebieg inwestycji winien być zgodny z ideogramem trasy (przebiegiem wnioskowanej inwestycji) przedstawionym na załączniku graficznym dołączonym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem wskazany w dokumentacji geodezyjnej, określającej zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przebieg sieci ciepłowniczej jest niezgodny z jej przebiegiem opisanym w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Co więcej, ustalając obszar objęty ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, przekroczono wskazaną w tej decyzji linię ograniczającą teren inwestycji. Skarżący przekonywał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś prawidłowe postępowanie winno się ograniczać do wydania przez Prezydenta Miasta L. decyzji w trybie art. 124b tej ustawy, który stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości przeprowadzenia przebudowy sieci ciepłowniczej. W jego ocenie przebudowa ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłaniu płynów, etc., nie stanowi celu publicznego w myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem mowa jest w nim wyłącznie o "budowie i utrzymaniu", zaś przebudowa nie zawiera się w definicji pojęcia "budowa". Zdaniem skarżącego całkowicie pominięto również jego uzasadniony interes, co miałoby wynikać z faktu, iż rury stanowiące element sieci ciepłowniczej zostały położone przed laty na jego działce bez podstawy prawnej, za co do dnia dzisiejszego nie otrzymał żadnego odszkodowania. Zaznaczył ponadto, że wyrażał zgodę na przeprowadzenie inwestycji w dotychczasowym przebiegu sieci ciepłowniczej. Tym samym dobrowolnie chciał znosić niedogodności wynikające z procesu budowlanego. Zatem, gdyby przebieg inwestycji ustalony został zgodnie z decyzją o jej lokalizacji, nie byłoby potrzeby wydawania zaskarżonej decyzji, bowiem ograniczenie sposobu korzystania nastąpiłoby na podstawie zawartej z nim umowy. W mniemaniu skarżącego postępowanie organu godzi także w poczucie sprawiedliwości społecznej, bowiem jego prawo własności zostało ograniczone ponad miarę, co w konsekwencji uczyniło nieruchomość całkowicie bezużyteczną pod względem planowanych inwestycji. W państwie prawa nie powinno być miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Odpowiadając na skargę Wojewoda L. stwierdził, że kwestie podniesione w skardze zostały już omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oczywiście trafne jest spostrzeżenie skarżącego, według którego wydanie decyzji o ograniczeniu wykonywania prawa własności jego nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r, o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z ) możliwe jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Rzeczywiście też, ,jak wynika z powołanego przepisu, ingerencja w prawo własności nieruchomości musi być zgodna z powołanymi aktami prawnymi. Oznacza to jednak, że w trakcie postępowania opartego o wspomniany przepis nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ani też innego, niż przewidziane w decyzji lokalizacyjnej usytuowania inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron. Stąd też podniesione w skardze uwagi dotyczące błędnej, zdaniem skarżącego, kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego powinny zostać złożone w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. Konieczność zachowania usytuowania inwestycji w taki sposób, jak wskazany w decyzji o jej lokalizacji nie może być jednak rozumiana jako konieczność ustalenia dokładnie takiego samego jej przebiegu w decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2009r., ( I OSK 664/08, także wyrok z dnia 23 listopada 2009r. I OSK 197/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zaznaczyć również trzeba, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jakkolwiek jest warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdy do takiej ugody nie doszło - do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie może zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na jej podstawie można określić, jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości, ale to nie decyzja o ustaleniu inwestycji rozstrzyga o ograniczeniu korzystania z danej nieruchomości, ale właśnie decyzja wydana w trybie powołanego przepisu. W tym zaś postępowaniu, biorąc pod uwagę specyficzny jego charakter, polegający na ograniczeniu lub pozbawieniu prawa do nieruchomości na cele publiczne, szczególnego znaczenia nabiera konieczność uwzględnienia uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości. Konsekwencją takiego założenia jest dbałość o takie zaplanowanie usytuowania inwestycji, aby było jak najmniej uciążliwe dla nieruchomości, a zakres ingerencji sprowadzony do niezbędnego minimum. Co zatem oczywiste, lokalizacja inwestycji, o ile mieści się w obszarze na którym ustalono lokalizację publicznej infrastruktury technicznej, może odbiegać od wskazanej w decyzji. Przyjęcie odmiennego zapatrywania poddawało by w wątpliwość sens prowadzonych z właścicielem rokowań, w trakcie których następuje uzgodnienie stanowisk nie tylko co do stosownego wynagrodzenia, ale i zakresu ingerencji w prawo własności. Bez wątpienia jednak sama decyzja jako ograniczająca sposobu korzystania z nieruchomości powinna jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość i określać jego terytorialny zakres i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009r. I OSK 197/09 opubl. w Legalis). Właśnie stosując się do tych wymogów sporządzono opis i mapę z projektem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Wskazano w niej dokładnie trasę przebiegu ciepłociągu, linie rozgraniczające pasa roboczego oraz szerokość zajętego terenu. W uzasadnieniu decyzji podano natomiast, dlaczego odstąpiono od przeprowadzenia sieci w dotychczasowym jej przebiegu oraz przeprojektowano jej trasę na nieruchomości skarżącego, co miało się wiązać ze sporem granicznym z sąsiadką. Zresztą, co wynika z pisma spółki z dnia 23 lipca 2012r. samo przeprojektowanie nastąpiło bez wiedzy i zgody skarżącego. Wadliwie natomiast zobowiązano skarżącego do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów przewodów i urządzeń. Wspomniany obowiązek nie może przede wszystkim zostać orzeczony na podstawie art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wynika z jej art. 124 ust.6. Zgodnie z jego treścią "właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej". Zatem wierzycielem obowiązku, o którym mowa w tym przepisie jest podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że przepis ten wchodzi w rachubę tylko w razie wydania przewidzianej w art. 124 ust. 1 tej ustawy decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych urządzeń przesyłowych (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 301/08 ). W wyroku z dnia 12 stycznia 2012r. ( I OSK 1551/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) podkreślono, że co prawda obowiązek wskazany w art. 124 ust.6 ustawy ma charakter wtórny w stosunku do ograniczenia prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, ale tylko w tym sensie, że dotyczy on udostępnienia nieruchomości dla konserwacji i usuwania awarii jedynie tych urządzeń, które założono na podstawie decyzji ograniczającej sposób korzystania na podstawie tego drugiego przepisu. Nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek udostępnienia nieruchomości spoczywa na jej właścicielu lub użytkowniku wieczystym z mocy samego prawa, ponieważ w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w tym względzie. Dalej sąd stwierdził, że wierzycielem obowiązku, o którym mowa we wspomnianym przepisie jest podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone z tytułu niewykonania obowiązku, a egzekucję tego obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, wszczyna się na wniosek tego podmiotu i na podstawie tytułu prawnego przez niego wystawionego. Zasadny jest zarzut skargi upatrujący wadliwości decyzji w naruszeniu art. 124 ust. 3 ustawy, stosownie do którego udzielenie zezwolenia przez starostę powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym wskazującym na brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań. Prawdą jest, że ustawa nie formalizuje rokowań, nie stawia jakichkolwiek wymagań formalnych, pozostawiając ich zakres, formę i przebieg woli stron. W orzecznictwie podkreśla się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć I OSK 367/11 opubl. w CBOSA ). W istocie chodzi tu bowiem o próbę zawarcia umowy określającej warunki dostępu inwestora do nieruchomości w konkretnie określonym celu. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie pociąga za sobą obowiązku zawarcia umowy. W wyroku z dnia ( I OSK 1532/11 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że chociaż rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy, to jednak ich przedmiotem powinny być wszystkie możliwe składniki umowy, gdyż zawarcie umowy następuje dopiero wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy. Oczywistym wydaje się zatem, że skierowana do skarżącego propozycja winna określać konkretny przedmiot robót budowlanych, sposób ich wykonania, sposób korzystania z sieci, szczególnie w kontekście racjonalnego korzystania z nieruchomości oraz zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości. Tak opisany tok prowadzenia rokowań rozumiał również skarżący wzywając spółkę w piśmie z dnia 7 maja 2012r. o pisemne podanie ceny za 1m² oraz powierzchni zajętej działki i informując, że swoją cenę podał we wcześniejszych pismach. Nie można za rokowania uznać sytuacji, gdy propozycje, na jakich skłonna jest zawrzeć umowę, składa tylko jedna strona. Tak właśnie było w rozpoznawanej sprawie, gdy skarżący kolejnymi pismami z dnia 10 marca 2009r. i 26 sierpnia 2009r. przedstawił warunki, od których uzależniał zgodę na zajęcie nieruchomości, zaś inwestor ograniczał się wyłącznie do informowania o kolejnych terminach spotkania, które zresztą nie dochodziły do skutku. Na rozprawie przed sądem skarżący utrzymywał, że przed wyznaczonym terminem był telefonicznie zawiadamiany o odwołaniu spotkania. W aktach nie ma żadnej notatki, pozwalającej na ustalenie dlaczego spotkanie się nie odbyło, za wyjątkiem informacji z dnia 3 grudnia 2010r. , według której sam skarżący wnosił o zmianę daty spotkania. Warto zauważyć, że nawet na rozprawie w dniu 27 lutego 2013r., podczas której skarżący modyfikował swoje stanowisko i informował o rozpoczęciu działań sądowych z sąsiadką, która miała zająć część jego działki, a co miało uniemożliwić spółce przeprowadzenie linii ciepłowniczej w jej dotychczasowym biegu, przedstawiciel inwestora uznał je za zbyt wygórowane, nie odpowiadające rzeczywistej wartości roszczenia, nie przedstawiając jednak żadnej swojej propozycji zmierzającej do zawarcia porozumienia. Powyższe okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, ze w istocie doszło do rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 ustawy. Sąd rozpatrujący skargę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2013r. ( I OSK 2175/11 opubl. w CBOSA ) stosownie do którego wyznaczenie terminu spotkania, pod negatywnymi następstwami, bez wskazania przesłanek materialnych rokowań nie można uznać za przeprowadzenie rokowań. W tej sytuacji nie można skutecznie odeprzeć zarzutu, że w rzeczywistości spółka wcale nie była zainteresowana jakimikolwiek rokowaniami, mając możliwość wykorzystania art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.