II SA/Lu 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] ustalającą na rzecz A. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego wraz z placem parkingowym, infrastrukturą techniczną, pylonem reklamowym oraz wjazdem od ulicy K. S., budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i budowie utwardzeń komunikacji wewnętrznej na działkach nr 1413/2 i 1414/2 położonych przy ulicy O.i K. S. w K. W motywach rozstrzygnięcia podano, że stosownie do art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ponadto teren ma dostęp do drogi publicznej, działka posiada pełne uzbrojenie techniczne, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według organu wszystkie te warunki zostały spełnione, co potwierdza sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wspomnianych warunków. W obszarze analizowanym zidentyfikowano funkcję mieszkaniową jednorodzinną, usługową w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz samodzielną funkcjonalnie zabudowę usługową. W ocenie Kolegium realizacja inwestycji wypełnia zatem wymóg kontynuacji funkcji i nie stoi w sprzeczności z dominującą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową. W motywach decyzji podkreślono, że kwestie warunków technicznych dotyczących budynków czy bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie są rozpatrywane w tym postępowaniu, będą natomiast przedmiotem rozważań organu udzielającego pozwolenia na budowę. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że według art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkowe sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczy obszarów przeznaczonych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. tymczasem w planowanym obiekcie handlowo – usługowym powierzchnię sprzedaży określono na 1100m2. W decyzji podano również, że inwestycja jest zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przy czym zaznaczono, że studium jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. I W. C. zarzucili decyzji Kolegium błędne uznanie, że w przypadku wspomnianej inwestycji nie jest konieczne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; brak analizy przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; brak analizy spełnienia wymogów należytego dojazdu do nieruchomości sąsiednich i nieuwzględnienie praw właścicieli sąsiednich nieruchomości. Według skarżących błędnie przyznano także, że inwestycja jest zgodna z koncepcją ładu przestrzennego, a poza tym nie rozstrzygnięto kwestii zgodności wniosku z przepisami prawa. Wskazali na sprzeczność decyzji z ustaleniami studium oraz naruszono art. 8 kpa przez działania powodujące zmniejszenie zaufania do organów Państwa. Jeśli chodzi o ochronę uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, w ocenie skarżących organy nie uwzględniły przepisu art. 75 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska i nie przeprowadziły całościowego rozważenia, czy planowana inwestycja należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący podnosili, że nie jest wiadomym, na której części nieruchomości będą parkować pojazdy ciężarowe, w jakich godzinach i w jakich dniach będą odbierane dostawy. W ich ocenie planowana inwestycja nie zapewnia ochrony wartości kulturowych i przejawia się w lokalizowaniu na terenie miasta zabudowy nie posiadającej oryginalnego lokalnego charakteru. Stwierdzili, że konieczne jest w tym zakresie zachowanie dominant historycznych poprzez utrzymanie właściwej skali i formy architektoniczno – przestrzennej nowej zabudowy oraz kontynuacji cech przestrzennych, decydujących o wartościach dawnego układu urbanistycznego. Tymczasem inwestycja nie zachowuje układu placów i działek oraz historycznej linii zabudowy, nie jest usytuowana w miejscu przewidzianym w Studium pod supermarket, nie spełnia warunku posadowienia na obrzeżu zabudowy niskiej w rejonie dogodnej dostępności komunikacyjnej, nie zachowuje warunku sąsiedztwa obiektów handlowych – do trzech długości działki i nie spełnia wymogów dotyczących natężenia ruchu pojazdów. Nie jest także wiadomym, czy inwestor uzyskał ocenę Konserwatora Zabytków. Skarżący przekonywali, że dla przedmiotowej inwestycji niezbędne było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Argumentacja skargi nie może prowadzić do uzyskania efektu w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Błędne jest przede wszystkim przekonanie skarżących upatrujących jej wadliwości w zaniechaniu rozważenia zgodności inwestycji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjętym uchwalą nr [...] z dnia [...] zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...]. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ) studium zawiera podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. Określa się w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk ( pkt.3 ), obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt.6 ) czy ponad lokalnym( pkt.7 ). Powołane zapisy pozwalają zatem na stwierdzenie, że w Studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Jednak chociaż jest aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 9 ust.4 ustawy, to nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy powszechnie obowiązującej ( art. 9 ust.5 ). Stąd też Studium nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 czerwca 2010r. II OSK 1025/09, 3 kwietnia 2008r. II OSK 1888/07, 31 marca 2008r. II OSK 317/07 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Powoływanie się zatem w skardze na naruszenie ustaleń Studium nie mogło być skuteczne. Na akceptację nie zasługuje także przyjęte przez skarżących założenie o naruszeniu przez Kolegium przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ). Rzeczywiście, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się jednak, że w tej kategorii nie mieszczą się przepisy wspomnianego rozporządzenia. Powyższy wniosek opiera się na istocie decyzji o warunkach zabudowy, którą określa się jako promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest ona zatem aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji. Stąd też w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, które są przedmiotem postępowania przed organami architektoniczno – budowlanymi w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się z oceną, według której zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przy czym zakres ochrony przysługującej w pierwszym postępowaniu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 7 września 2001r. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4/153 ). Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w związku z art.64 ustawy) to jednak związanie to dotyczy zakazu ponownego badania dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu oraz warunków i zasad na jakich ma to nastąpić, a nie kwestii technicznych, których dotyczy powołane rozporządzenie ( wyroki NSA z dnia19 stycznia 2012r.II OSK 2075/10, 18 stycznia 2011r. II OSK 2069/10, 11 marca 2011r. II OSK 2508/10 opublikowane w CBOSA, 28 października 1996r. IV SA 975/95 ONSA 1997/4/154 ) . W tym zaś świetle nie ma powodów do wyrażonej przez skarżących obawy o zaburzenie ładu przestrzennego poprzez ewentualną realizację przedmiotowej inwestycji. Przypomnieć należy, że celem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 oznacza nieruchomości lub ich części położone w okolicy, tworzące pewną całość urbanistyczną. Przez "ład przestrzenny" należy zatem rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 powołanej ustawy, zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jasno potwierdza, że planowana zabudowa w żaden sposób nie naruszy zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, ponieważ odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i stopnia wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabarytów, formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynika z niej, że budowa ma być zrealizowana na obszarze intensywnej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji w formie zabudowy wolnostojącej i zrealizowanej w granicy działki oraz samodzielnej zabudowy usługowej o wysokości od jednej do dwóch kondygnacji, wolno stojącej i także usytuowanej w granicy działki. Zauważyć trzeba, że formułując zarzuty o naruszeniu ładu przestrzennego skarżący nawet nie kwestionowali wniosków płynących z tej analizy, opierając swoje racje jedynie na postanowieniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krasnystaw, co jak już wyjaśniono, dla tej oceny nie może mieć decydującego znaczenia. Z pewnością rację mają natomiast skarżący zwracając uwagę, że przepisami odrębnymi w rozumieniu powołanego już art. 61 ust.1 pkt.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zmianami ), czy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zmianami ) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U Nr 213, poz. 1397 ). Trafność tego spostrzeżenia nie może jednak prowadzić do wniosku o wadliwości samej decyzji, tym bardziej, że według skarżących wada ta miałaby polegać jedynie na nie wyjaśnieniu, czy planowana inwestycja zmienia dotychczasowe wykorzystanie elementów przyrodniczych i należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, formułując taki zarzut sami nie podali żadnych okoliczności pozwalających sądzić o objęciu terenu inwestycji formami ochrony określonymi w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody lub uzasadniających tezę o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednocześnie powołanie § 3 ust.1 pkt. 52, 53,54,55,56 i 60, wspomnianego rozporządzenia, dotyczących szeregu różnych przedsięwzięć utwierdza jedynie w przekonaniu, że skarżący nie dość wnikliwie odczytali charakter planowanej inwestycji. Nie zwrócili również uwagi na treść samej decyzji, w której przecież jasno podano, że nie należy ona do przedsięwzięć o których mowa w art. 59 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podobnie ocenić należy zarzut sprowadzający się do braku wiadomości skarżących o ocenie inwestycji przez Konserwatora Zabytków. W decyzji znajduje się jednoznaczne stwierdzenie, według którego planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków i nie znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego. Także formułując ten zarzut skarżący nie podali żadnych powodów, poddających w wątpliwość przedstawione stanowisko. Nie mają też racji skarżący uważając za konieczne zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnie z treści art. 62 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek dla organu zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu, jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma też wątpliwości, że sytuacja ta ma miejsce w przypadku określonym w art. 10 ust.2 pkt. 8 w związku z art. 10 ust.3 wspomnianej ustawy, dotyczącym wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny dowodząc, że skoro celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, to decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ich obszarów rozmieszczenia, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( wyroki NSA z dnia 26 października 2011 r. II OSK 1531/10, z dnia 11 marca 2008 r. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009 r. II OSK 1558/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym jednak przypadku wspomniany obowiązek sporządzenia planu nie musi być realizowany. Przypomnieć należy, że stosownie do powołanego już art. 10 ust. 2 pkt.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis ten został zmieniony przez art.12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), który wprowadził zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Ustawa ta została jednak uznana przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. ( sygn. akt K 46/07, Dz. U z 2008r. Nr 123, poz 803 ) za niezgodną z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok zaczął obowiązywać z dniem jego ogłoszenia, co miało miejsce 11 lipca 2008 r., to zaś oznacza, że w dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. tj. dotyczył obiektów handlowych o pow. powyżej 2000 m2. Skoro we wniosku o wydanie decyzji powierzchnię sprzedaży określono na 1100m2, który to zapis powielono w decyzji, nie było powodu do obowiązku sporządzenia planu, a tym samym Burmistrz nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.