II SA/Lu 829/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. Ł. i A. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Ł. i A. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 61a § 1 kpa po rozpoznaniu wniosku A. Ł. i A. Ł. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku ( Hotelu F.) na nieruchomości położonej w L. przy A.K. 80 z pensjonatu na hotel z restauracją. W motywach swojego stanowiska organ stwierdził, że nie są oni stroną tego postępowania. Na potwierdzenie tej tezy powołano się na poglądy przedstawicieli doktryny dotyczące wykładni i stosowania art. 28 kpa oraz przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących zagadnienia strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. W zażaleniu A. Ł. i A. Ł. zakwestionowali stanowisko organu dotyczące ich statusu w postępowaniu. Stwierdzili, że są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której posadowiony jest Hotel F. Zmiana sposobu użytkowania hotelu powoduje zwiększenie uciążliwości, wynikających z jego usytuowania dla sąsiednich nieruchomości. Ponadto prowadzenie hotelu wraz z restauracją sprzeczne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego teren ten jest przeznaczony pod zabudowę nieuciążliwą lub o uciążliwości nie przekraczającej granic działki. Zdaniem skarżących odmawiając wszczęcia postępowania naruszono zasadą oficjalności. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji uzyskując informację o zmianie funkcji obiektu w stosunku do tej, którą przewidywał projekt budowlany miał obowiązek wstrzymać, niezgodny z projektem, sposób użytkowania, dokonać oględzin oraz zażądać dokumentów, o których stanowi art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z dokumentacji budowlanej hotelu w oparciu o którą wydano zgodę na użytkowanie wynika, że działalność hotelu powinna sprowadzać się do zapewnienia noclegów dla 18 gości oraz serwowania posiłków dla maksymalnie 30 osób. Na takie użytkowanie hotelu organ I instancji wydał decyzję w dniu 22 września 2004 r. Po tej dacie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne przedmiotem, którego byłaby zmiana sposobu użytkowania Hotelu F. Mimo tego właściciele hotelu zaczął organizować w nim nocne przyjęcia okolicznościowe oraz wesela. Działalność ta oddziałuje bezpośrednio na nieruchomości sąsiednie. Pozwolenie na użytkowanie hotelu nie przewidywało organizowania w nim imprez weselnych. Obiekt ten nie został też przystosowany do organizacji tego rodzaju imprez, a zmiana ta ma charakter samowolny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami postępowania w sprawach znajdujących unormowanie w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane są wyłącznie właściciele nieruchomości lub jej zarządca. A. Ł. i A. Ł. nie są zaś właścicielami spornego budynku, ani jego zarządcą. Jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie posiadają interesu prawnego. Zasadnie zatem organ I instancji działając na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania na ich wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ł. i A. Ł. ponownie zarzucili organom wadliwe pozbawienie ich uprawnienia strony oraz zaniechanie wszczęcia postępowania z urzędu. Ich zdaniem poprzez przyjęcie, że przymiot strony postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane przysługuje tylko właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, naruszono art. 66 ust. 1 i art. 71a ustawy Prawo budowlane. Podkreślili, że ich interes prawny, jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, znajduje umocowanie chociażby w art. 140 k.c. i art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zmiana sposobu użytkowania spornego hotelu na "dom weselny" wpływa na wykonywanie prawa własności ich nieruchomości. Powoduje bowiem konieczność znoszenia przez nich szeregu uciążliwości ograniczających możliwość niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Organom zarzucono naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 77 kpa przez pogwałcenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego sprowadzające się do odmowy wszczęcia postępowania kontrolnego Hotelu F. bez uprzedniego sprawdzenia wpływu tego rozstrzygnięcia na sferę praw skarżących. W ich ocenie podważa to zaufanie do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zarzut skargi wskazujący, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 kpa uznać trzeba za uzasadniony. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza zatem badanie jedynie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, czy z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13 - CBOSA). W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11 – CBOSA). W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się zatem do przypadków oczywistych, nie wymagających czynienia żadnych ustaleń faktycznych. W kontekście tych wywodów należy zauważyć, że nie jest oczywiste, jak uważają organy obu instancji, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Oprócz bowiem poglądu reprezentowanego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prezentowany jest też pogląd, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym przepis art. 66 ust. 1 pkt 2, ani art. 71a ustawy Prawo budowlane, ani też żaden inny przepis szczególny, nie ogranicza w tych postępowaniach stosowania art. 28 kpa. Dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie użytkowania obiektu należy stosować zasady ogólne wyrażone w tym przepisie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 958/07 - ZNSA 2008, nr 4, s. 132, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 795/06, czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 126/13; por. A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek Prawo budowlane. Komentarz., teza 2 komentarza do art. 71 - LexPolonica Maxima stan prawny na dzień 21 października 2014 r.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może, co wydaje się oczywiste, wpływać na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, co przesądzać będzie o wystąpieniu po jego stronie interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie uważa się bowiem, że interes prawny o jakim stanowi art. 28 kpa może mieć oparcie również w przepisach materialnego prawa cywilnego ( wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2011r., I OSK 458/10, 18 czerwca 2014r., II OSK 140/13 opubl. w CBOSA). Ustalenie tej okoliczności możliwe jest jednak dopiero po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu w jego ramach postępowania wyjaśniającego. To zaś przesądza o braku możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy. [pic]