II SA/Lu 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania R. T. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wydanej dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z., na prowadzenie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych, stropodachu oraz kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po wznowieniu postępowania z wniosku R. T., Prezydent Miasta Z. działając na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. podjął decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2009 r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych opisanych w tej decyzji. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. T., zaś Wojewoda po rozpatrzeniu tego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpoznania przez organ I instancji (decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r.). Z decyzją tą nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. , sygn. akt II SA/Lu 892/14 Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji powinien merytorycznie rozpoznać sprawę. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, możliwym do zastosowania jedynie w sytuacji gdy spełnione są przesłanki z art. 138 par. 2 w związku z art. 136 k.p.a. Natomiast Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji zarzucając temu organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 par. 2 i art. 10 par. 1 k.p.a. Nie powołał się natomiast na wadliwość postępowania wyjaśniającego, nie wskazał zakresu, w jakim to postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie, nie wyjaśnił dlaczego nie można uzupełnić postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2015 r. organ odwoławczy przytoczył treść art. 24 par.1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołał w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, że na podstawie analizy akt sprawy, w tym w szczególności podpisów i pieczęci znajdujących się na skarżonym rozstrzygnięciu wynika, że przy wydawaniu w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. brała udział I. [...], zaś rozstrzygnięcie zostało podpisane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. R. – Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Ochrony Zabytków. Jednocześnie zauważył, że przy wydawaniu decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2009 r. również brała udział I. [...]. Powyższa decyzja została także podpisana przez J. R. działającego z upoważnienia Prezydenta [...]. Natomiast w ocenie organu odwoławczego przesłanka wyłączenia pracownika wynikająca z art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazana okoliczność uzasadnia wydanie orzeczenia kasacyjnego. Niezależnie od tej okoliczności Wojewoda podniósł, że organ I instancji dokonując kwalifikacji robót budowlanych objętych projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ograniczył się do oceny prac związanych z dociepleniem ścian zewnętrznych. Z projektu wynika natomiast, że zakres robót był szerszy i w wyniku wykonania tych robót ulegną zmianie parametry techniczne lub użytkowe istniejącego obiektu budowlanego. W związku z tym budzi wątpliwości organu odwoławczego czy wszystkie roboty budowlane wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w kategorii remontu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała na naruszenie art. 138 par. 2 k.p.a., który w jej ocenie nie znajduje zastosowania w tej sprawie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. Pełnomocnik Spółdzielni podniósł także, że pogląd prezentowany przez Wojewodę odnośnie konieczności wyłączenia od wydania decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe pracowników, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji objętej tym postępowaniem nie jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych Podkreślił ,że mimo orzekania już czterokrotnie w tej sprawie organ odwoławczy tego uchybienia nie wskazywał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że decyzje organów administracyjnych wydawane są po wznowieniu postępowania. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie uwzględnił tej okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem we wstępnej fazie postępowania, regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 k.p.a. i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 par. 3 k.p.a.) tylko wówczas, gdy z treści wniosku wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną lub termin do jego złożenia nie został zachowany. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 par. 1 k.p.a.) i przeprowadzić je, zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 par. 2 k.p.a.). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (vide: wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2013 r. , sygn.. akt II OSK 1718/11 opubl. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stwierdzenie natomiast braku przyczyny wznowienia prowadzi do wydania decyzji w trybie art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W sprawie niniejszej wznowienie postępowania nastąpiło na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., według którego wznawia się postępowanie jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższych rozważań zasadnicza jest kwestia czy należało uznać wnioskodawcę za stronę postępowania o udzielenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w Z., które to postępowanie zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2009 r. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd (w sprawie II SA/Lu 104/16), który stwierdził, że wobec stanowiska organu I instancji, według którego nie było ku temu żadnych podstaw , rzeczą Wojewody było zweryfikowanie tej oceny, skoro prowadziła ona do zakończenia postępowania bez dalszej merytorycznej oceny decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy powinien rozważyć utrwalone w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych, które odmawia, co do zasady, przyznania członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Tylko wyjątkowo uznaje się , że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, aby działanie, ze względu na które prowadzone jest postępowanie administracyjne, dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób nie dający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływania planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Zatem musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni. Interes prawny musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Mimo, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał przesłanki, którymi kierował się odmawiając R. T. przyznania przymiotu strony, powołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda do tej argumentacji nie odniósł się. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowieniowe są wiążące dla organu, co oznacza, że nie jest on zobowiązany do badania innych ewentualnych podstaw wznowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wskazana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (vide wyroki NSA z dnia [...] lutego 2014 r. II OSK 2111/12, [...] października 2012 r. II OSK 1925/12 i [...] stycznia 2014 r. II OSK 1999/12 opublikowane w CBOSA, wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2016 r. II SA/Lu 104/16 oraz orzecznictwo i literatura podana w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. H. Knysiak – Molczyk Wydawnictwo Wolters Kluwer W. 2015 str. 1012). Ustalenie braku przymiotu strony po wznowieniu postępowania, skutkiem czego nie ma miejsca przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a., stanowi wystarczający powód do odmowy uchylenia decyzji w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2015 r. II OSK 2210/13 opublikowany w CBOSA). W takim przypadku organ nie powinien już rozpatrywać sprawy pod kątem innych przesłanek z art. 145 par. 1 k.p.a., skoro ustalił, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony. Dlatego powołanie kolejnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 par. 1 pkt 3 k.p.a. (według którego wznawia się postępowanie jeśli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27) nie było wystarczające do uchylenia decyzji organu I instancji. Podkreślić jednak należy, że wskazana przez Wojewodę interpretacja przepisu art. 24 par 1 pkt 5 k.p.a. – zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide wyroki NSA z dnia [...] marca 2016 r. I OSK 1144/15, [...] stycznia 2016 r. II OSK 1286/14 i [...] stycznia 2016 r. II GSK 1099/14 opublikowane w CBOSA). Należy jednak wskazać także, że zasadnie podniesiono w skardze, że mimo wydania w tej sprawie czterech decyzji przez organ odwoławczy, dotychczas nie podnosił on zarzutu naruszenia tego przepisu. Jednakże zasadniczym powodem odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych przez skarżącą Spółdzielnię był według organu I instancji brak przymiotu strony R. T.. Do tej okoliczności Wojewoda nie odniósł się, dlatego według Sądu nie ma potrzeby odnoszenia się do takich kwestii wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak wykazanie przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Dopiero bowiem potwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej pozwala organowi na uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku, gdy po wznowieniu postępowania przeprowadzone czynności wyjaśniające doprowadzą do wniosku, że przesłanka wznowieniowa nie została spełniona, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie jest możliwe ( tak też w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] kwietnia 2016 r. II SA/Lu 104/16). W świetle powyższego Wojewoda wadliwie wydał decyzję kasacyjną, bowiem uchylenie decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania możliwe jest tylko wtedy ,gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Organ odwoławczy nie dokonał oceny stanowiska Prezydenta Miasta Z. co do interesu prawnego wnioskodawcy, nie wykazał też, by zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na taką ocenę, ani nie podjął nawet próby wyjaśnienia tego zagadnienia w toku postępowania odwoławczego oraz pominął fakt, że kwalifikacja interesu prawnego należy do sfery stanu prawnego, a nie faktycznego sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 par. 2 tej ustawy oraz par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).