II SA/Lu 957/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi B. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S. ustalił B. i I. małżonkom G., właścicielom działki nr [...] o pow. [...] ha w arkuszu mapy ewidencyjnej [...], położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz nakazał ustaloną kwotę uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w myśl uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stawka ta wynosi 30% różnicy między wartością, jaką działka miała przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a wartością, jaką ma po jej wybudowaniu. Zakończenie inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nastąpiło w dniu 7 listopada 2011r., kiedy sporządzono protokół technicznego odbioru robót i przekazania do użytku urządzenia wodociągowego i kanalizacyjnego całego osiedla, na którym znajduje się nieruchomość strony. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy S. przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. wartość działki przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosiła [...] złotych, zaś po jej wybudowaniu [...] złotych. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o 8.605,08 złotych. Tym samym, przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w uchwale Nr [...], opłata adiacencak wynosi [...] złotych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że B. i I. małżonkowie G. nie partycypowali w ponoszeniu kosztów budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie żądali jej uchylenia i stwierdzenia nieważności. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na oparciu rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, w którym wskazano datę 7 listopada 2011r. jako datę stworzenia warunków do korzystania z urządzeń sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w sytuacji, gdy warunki techniczne zostały wydane w dniu 28 września 2011r., zaś podłączenie do sieci kanalizacyjnej nastąpiło w ich przypadku w dniu 10 października 2011r. W dniu 11 października 2011r. podpisali natomiast umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków z Wójtem Gminy S. Według operatu rzeczoznawca majątkowy dokonał wizji lokalnej działki w dniach 30 września 2011r. i 7 listopada 2011r., jednak nie miało to miejsca. W dniach tych byli obecni na swojej nieruchomości i nie stwierdzili, aby był tam rzeczoznawca majątkowy. Nie zostali również powiadomieni o dacie wizji lokalnej. Odwołujący się zwrócili uwagę, że rzeczoznawca majątkowy powołany został postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...], zaś operat szacunkowy sporządził w dniu 22 listopada 2011r. Zakwestionowali również ocenę stanu technicznego i użytkowego ich działki zawartą w operacie szacunkowym. W ich mniemaniu rzeczoznawca dokonując oceny nie uwzględnił, że od roku 2006 obok działki poprowadzona została główna nitka wodociągowa, co już wówczas stworzyło warunki do podłączenia do sieci wodociągowej. Ponadto rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, że posiadają własne ujęcie wody z hydroforem, z którego nieprzerwanie korzystają oraz szambo. Zwrócili również uwagę, że w dacie wejścia w życie uchwały Nr [...] budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej była już zakończona w przypadku połowy mieszkańców osiedla. Podczas ich przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej uchwała nie obowiązywała i tym samym nie są oni zobowiązani do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.581,52 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Kolegium podniosło, że uchwała Rady Gminy S. Nr [...] podjęta w dniu 31 marca 2011 r. weszła w życie z dniem 9 czerwca 2011 r. (Dz.Urz. Województwa Lubelskiego Nr 77, poz. 1482). Przyjęło ono również, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. termin zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Zdaniem Kolegium, mimo zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków w dniu 11 października 2011 r., za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej należy uznać datę końcowego odbioru inwestycji czyli dzień 7 listopada 2011 r. Zarówno w dniu 11 października 2011r. , jak i w dniu 7 listopada 2011 r. obowiązywała uchwała Nr [...]. Zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej jak i wodociągowej. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przy ustalaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę jej położenie i przeznaczenie, stan techniczno – użytkowy, stan otoczenia, i warunki przyłączenia i korzystania z urządzeń wodno – kanalizacyjnych. Rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r., że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej nie uwzględnia się wartości części składowych nieruchomości. Oceniając operat szacunkowy jako materiał dowodowy Kolegium nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji już w dniu 7 lipca 2011r. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego celem określenia, czy w wyniku wybudowania sieci wodnej i kanalizacyjnej nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Po ustaleniu, że wzrost wartości nieruchomości miał miejsce, wszczęto postępowanie administracyjne. Operat szacunkowy stanowi odrębny środek dowodowy od oględzin (wizji lokalnej), zatem organ I instancji nie miał obowiązku powiadamiania skarżących o terminie oględzin przeprowadzanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Twierdzenie odwołujących się, że warunki korzystania z urządzeń wodno – kanalizacyjnych powinny być oceniane jako dobre, a nie bardzo dobre jest bezpodstawne i nie zostało w żaden sposób uzasadnione w odwołaniu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego B. i I. małżonkowie G. zarzucili naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparciu rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości opłaty adiacenckiej na niezaktualizowanym operacie szacunkowym; art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie dokumentacji realizacji inwestycji infrastruktury oraz twierdzeń skarżących, z których wynika, iż warunki do podłączenia ich działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powstały przed dniem 8 czerwca 2011r. oraz poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego; art. 8 kpa, poprzez wydanie decyzji odmiennej, aniżeli w innych sprawach o identycznym stanie faktycznym; art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przed organem odwoławczym; art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 86 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania skarżących podczas, gdy nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy; art. 79 § 1 kpa poprzez niepowiadominie skarżących o terminie wizji lokalnej przeprowadzanej na ich działce; art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących operatu szacunkowego; art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w punkcie 2 i orzeczenie w tym zakresie podczas, gdy jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W obszernych wywodach uzasadnienia skargi dowodzono, że warunki techniczne do podłączenia działki do kanalizacji wodociągowej powstały przed dniem 8 czerwca 2011 r. Do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej sąsiedzi skarżących podłączali się i zawierali umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. Nr Nr [...]. Dla działki nr 1851 warunki podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powstały w terminie do 12 listopada 2009 r. Przyjęcie zatem daty końcowego odbioru technicznego sieci wodociągowej i kanalizacji tj. dnia 7 listopada 2011 r. za datę powstania warunków umożliwiających podłączeni się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest niezgodne z rzeczywistością. Skarżący stwierdzili też, że nie zostali poinformowani o dacie przeprowadzania wizji lokalnej na ich działce przez rzeczoznawcę majątkowego, co pozbawiło ich możliwości udziału w tej czynności dowodowej. Skarżący zaznaczyli, że nie wiedzą czy operat szacunkowy sporządzony przez A. B. w dniu 22 listopada 2011r. został potwierdzony przez rzeczoznawcę poprzez zamieszczenie stosownej klauzuli. W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe w wyniku którego uzyskano pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 9 lipca 2013 r. Mimo tego Kolegium, przed wydaniem decyzji, nie zapoznało ich z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania odwoławczego. Skarżący przekonywali, że operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż nie uwzględnia istnienia na ich działce ujęcia wody oraz szamba. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10 - CBOSA). Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 kpa zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl paragrafu pierwszego tego unormowania, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). Sposób rozstrzygnięcia odwołania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie jest w orzecznictwie ujęty jednolicie. W wyroku z dnia 25 marca 2014r. ( I OSK 399/13 oraz powołany tam wyrok z 7 lutego 2012 r., II GSK 1531/10.opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie jest w tym przypadku obowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Według sądu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo, że został zamieszczony w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego, albowiem stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego. Pogląd ten reprezentowany jest także w części literatury ( Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Wyd. Zakamycze 2005 str.802; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej Wyd. C.H.BECK 2013 str. 804 oraz podany tam wyrok NSA z dnia 10 marca 2008r. I OSK 822/07 ). Odmienne stanowisko, również z powołaniem się na dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. ( II OSK 2341/11 opubl. w CBOSA ). Wywiódł wówczas, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w omawianym trybie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Zdaniem sądu nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Przede wszystkim odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy w granicach złożonego odwołania, w tym przypadku odwołanie dotyczyło całej decyzji, a więc organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji I instancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania prac, wówczas decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej stałby się ostateczna. W sytuacji zaś, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu II instancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Fakt, że decyzja w tym przypadku miała być w zamierzeniu organu merytoryczno-reformatoryjna, nie zmienia zatem tego, że odwołujący się nie otrzymał kompletnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Ten kierunek wykładni omawianego przepisu podzielono także w literaturze (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 str. 490 – 491 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006r. I OSK 1317/05 ). Ten sposób interpretacji art. 138 § 1 pkt.2 kpa podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę. .Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem, odnosząc się również do tej części decyzji, która nie została zmieniona. Powyższej oceny nie zmienia to, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wypowiedziało się co do zasadności zobowiązania skarżących do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe uchybienie przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów. Na marginesie należy natomiast wskazać, że w wyroku z dnia 10 lipca 2014r. ( II OSK 291/13 nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, wyjaśnił, że w przypadku urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie data odbioru robót, ani data zawarcia umowy o korzystanie z danego urządzenia, ale data zgłoszenia urządzenia do użytkowania. Zdaniem sądu dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, ale rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 18 stycznia 2011r. I OSK 398/10 i 3 listopada 2011r.I OSK 1921/10 opubl. W CBOSA ). Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.