II SA/Lu 967/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi A. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. O. i M. O. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S. ustalił A. i M. małżonkom O., właścicielom działki nr 4.1863 o pow. 0,0833 ha w arkuszu mapy ewidencyjnej 4, położonej w miejscowości J. opłatę adiacencką w wysokości 2.059,18 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz nakazał ustaloną kwotę uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w myśl uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej stawka ta wynosi 30% różnicy między wartością, jaką działka miała przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej a wartością jaką ma po jej wybudowaniu. Zakończenie inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nastąpiło w dniu 7 listopada 2011r., kiedy sporządzono protokół technicznego odbioru robót i przekazania do użytku urządzenia wodociągowego i kanalizacyjnego całego osiedla. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy S. przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego A. B. wartość działki przed wybudowaniem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosiła 48.680,52 złotych, zaś po jej wybudowaniu 55.544,44 złotych. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o 6.863,92 złotych. Tym samym, przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w uchwale Nr [...], opłata adiacencak wynosi 2.059,18 złotych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że A. i M. małżonkowie O. nie partycypowali w ponoszeniu kosztów budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Odwołanie od decyzji wnieśli małżonkowie, żądając jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Odwołujący się kwestionowali ustalenia organu dotyczące daty stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W ich ocenie powstały one już jesienią 2009r. Pierwsze podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nastąpiło w 2009 r. Odwołujący się nabyli zaś działkę dopiero w 2001r. ( data chyba podana błędnie ), zatem nie byli właścicielami działki w czasie, gdy stworzono warunki do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie obowiązywała wówczas również wówczas uchwała Nr [...] Rady Gminy S. Bezpodstawne jest zatem nakładanie na odwołujących się obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Ponadto zakwestionowali ustalenia faktyczne poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.059,18 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że obowiązane było zmienić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w punkcie 2, gdyż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a nie jak wskazał organ I instancji - w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ponadto Kolegium stwierdziło, że uchwała Rady Gminy S. Nr [...] podjęta w dniu 31 marca 2011 r. weszła w życie z dniem 9 czerwca 2011 r. (Dz.Urz. Województwa Lubelskiego Nr 77, poz. 1482). Przyjęło ono również, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. termin zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Organ przyjął, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości małżonków do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę podpisania przez nich umowy o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków tj. dzień 26 września 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy S.o w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania sieci kanalizacyjnej jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję A. i M. małżonkowie O. zarzucili Kolegium, że wydając ją naruszyło art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości opłaty adiacenckiej na niezaktualizowanym operacie szacunkowym; art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie dokumentacji realizacji inwestycji infrastruktury oraz twierdzeń skarżących, z których wynika, iż warunki do podłączenia ich działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powstały przed dniem 8 czerwca 2011r. oraz poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego; art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji odmiennej, aniżeli w innych sprawach o identycznym stanie faktycznym, art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 86 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania skarżących podczas, gdy nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy; art. 79 § 1 kpa poprzez niepowiadomienie skarżących o terminie wizji lokalnej przeprowadzanej na ich działce; art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w punkcie 2 i orzeczenie w tym zakresie podczas, gdy jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Mając na uwadze powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W obszernych wywodach uzasadnienia skargi wyjaśniono, że warunki techniczne do podłączenia ich działki do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej powstały przed dniem 8 czerwca 2011 r. Ich sąsiedzi podłączali się i zawierali umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. Nr Nr [...]. Dla działki nr 1863 warunki podłączenia się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powstały w terminie do 12 listopada 2009 r. Przyjęcie zatem daty końcowego odbioru technicznego sieci wodociągowej i kanalizacji tj. dnia 7 listopada 2011r., bądź daty podpisania umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków za datę powstania warunków umożliwiających podłączeni się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jest niezgodne z rzeczywistością. Skarżący stwierdzili też, że nie zostali poinformowani o dacie przeprowadzania wizji lokalnej na ich działce przez rzeczoznawcę majątkowego, co pozbawiło ich możliwości udziału w tej czynności dowodowej. Skarżący zaznaczyli, że nie wiedzą, czy operat szacunkowy sporządzony dniu 22 listopada 2011 r. został potwierdzony przez rzeczoznawcę poprzez zamieszczenie stosownej klauzuli. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10 - CBOSA). Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 kpa zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl paragrafu pierwszego tego unormowania, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§2). Sposób rozstrzygnięcia odwołania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie jest w orzecznictwie ujęty jednolicie. W wyroku z dnia 25 marca 2014r. ( I OSK 399/13 oraz powołany tam wyrok z 7 lutego 2012 r., II GSK 1531/10.opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie jest w tym przypadku obowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Według sądu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, mimo, że został zamieszczony w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego, albowiem stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego. Pogląd ten reprezentowany jest także w części literatury ( Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz Wyd. Zakamycze 2005 str. 802; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej Wyd. C.H.BECK 2013 str. 804 oraz podany tam wyrok NSA z dnia 10 marca 2008r. I OSK 822/07 ). Odmienne stanowisko, również z powołaniem się na dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013r. ( II OSK 2341/11 opubl. w CBOSA ). Wywiódł wówczas, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w omawianym trybie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Zdaniem sądu nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Przede wszystkim odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy w granicach złożonego odwołania, w tym przypadku odwołanie dotyczyło całej decyzji, a więc organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji I instancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania prac, wówczas decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej stałby się ostateczna. W sytuacji zaś, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu II instancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Fakt, że decyzja w tym przypadku miała być w zamierzeniu organu merytoryczno-reformatoryjna, nie zmienia zatem tego, że odwołujący się nie otrzymał kompletnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Ten kierunek wykładni omawianego przepisu podzielono także w literaturze (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 str. 490 – 491 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006r. I OSK 1317/05 ). Powyższy sposób interpretacji art. 138 § 1 pkt.2 kpa podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem, odnosząc się również do tej części decyzji, która nie została zmieniona. Powyższej oceny nie zmienia wypowiedzenie się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji co do zasadności zobowiązania skarżących do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe uchybienie przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów. Na marginesie należy natomiast wskazać, że w wyroku z dnia 10 lipca 2014r. ( II OSK 291/13 nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów, wyjaśnił, że w przypadku urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie data odbioru robót, ani data zawarcia umowy o korzystanie z danego urządzenia, ale data zgłoszenia urządzenia do użytkowania. Zdaniem sądu dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, ale rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 18 stycznia 2011r. I OSK 398/10 i 3 listopada 2011r.I OSK 1921/10 opubl. W CBOSA ). Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.