II SAB/Lu 17/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą PTS T. L. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje A. S. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą PTS T. L. do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] marca 2016 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że A. S. dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od A. S. na rzecz A. K. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV. oddala skargę w pozostałej części. Sygn. akt II SAB/Lu [...] Uzasadnienie W skardze z dnia 30 stycznia 2019r. A. K. domagał się stwierdzenia bezczynności A. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] T. L., w przedmiocie informacji publicznej o udostępnienie której wystąpił wnioskiem z dnia 29 marca 2016r. Wniósł o zobowiązanie jej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. W uzasadnieniu podał, że dniu 29 marca 2016r. wystąpił do firmy [...] T. L. prowadzonej przez A. S. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów w autobusach spółki. Wnioskował o udzielenie informacji ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio przez stronę , czy w podmiocie zewnętrznym, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - jaka jest jego nazwa, adres, okres na jaki zawarto umowę na usługę kontroli, ogólne zasady wynagradzania takiego podmiotu. Wnioskował również o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji na wniosek, pismem z 15 maja 2017r. ponaglił do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Do chwili wniesienia skargi, brak jest jednak reakcji na tę korespondencję. Zdaniem skarżącego A. S. jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Powołany przepis nie zawęża podmiotów zobowiązanych jedynie do organów władzy publicznej, a przeciwnie - zobowiązana jest każda jednostka (także prywatny przedsiębiorca) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem. Stąd też dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego czas jaki upłynął od złożenia wniosku pozwala stwierdzić, że bezczynność ma charakter rażący. Odpowiadając na skargę A. S. stwierdziła, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A. S. z siedzibą w J., [...] J., N., ul. [...], NIP: [...], adres do doręczeń: ul. [...], [...]. Dziennik korespondencji firmy nie potwierdza, aby zostały zarejestrowane pisma skarżącego z dnia 29 marca 2016 roku oraz z dnia 15 maja 2017 roku. Stwierdziła, że jeżeli zostanie złożony zasadny wniosek o udostępnienie informacji publicznej wówczas zostanie rozpoznany. Z kolei skarżący razem z pismem z dnia 3 kwietnia 2019r. złożył kopię książki nadawczej z 1 kwietnia 2016r. wydruk ze śledzenia przesyłek pocztowych potwierdzającego doręczenie wniosku w dniu 6 kwietnia 2016r., kopię ponaglenia z 15 maja 2017r. i kopię książki nadawczej z 15 maja 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Słusznie uważa skarżący, że zarówno żądana informacja jest informacja publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2018r. poz. 1330 ), jak i A. S. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zobowiązanym do udostępnienia informacji jest także podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Według skarżącego, a potwierdza to również złożona do akt przez A. S. informacja z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi ona działalność gospodarczą skalsyfikowaną w Polskiej Klasyfikacji Działalności jako [...] – transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski oraz 49.39. Z – pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej nie sklasyfikowany. W odpowiedzi na skargę również nie zakwestionowano tezy skarżącego, że prowadzi pasażerską działalność transportową pod nazwą [...] T. L.. Sprawy transportu zbiorowego stanowią zadania publiczne, odpowiednio do art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ), art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ) i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512). To, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym nie zmienia kwalifikacji tego zadania; pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie), a za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Z tego też powodu w orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( wyroki NSA z dnia 6 marca 2013 r. I OSK 2917/12, 17 lipca 2013 r. I OSK 1390/13 i 15 maja 2015r. I OSK 986/14 powołany zresztą w ponagleniu z 15 maja 2017r. wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zauważa się, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia lub wykonuje zdania publiczne, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.), źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 opubl.w CBOSA). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną, który to pogląd podziela także sąd orzekający w niniejszej sprawie. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Również wskazana we wniosku z 29 marca 2016r. kwestia, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny i na jakich zasadach, może być uznana za informację publiczną. Poza zakresem rozpatrzenia wniosku, który dotyczy bezczynności, pozostaje natomiast to, czy informacje takie muszą być udostępnione w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń - art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 ). Jest oczywiste zatem, że nie udostępniając informacji prowadząca działalność użyteczności publicznej w postaci transportu pasażerskiego pozostaje w bezczynności, co trafnie podnosi skarżący, wskazując na dowody doręczenia wniosku. Rację ma także skarżący przekonując, że wspomniana bezczynność ma charakter rażący. Przepis art. 149 ust. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) nakazujący stwierdzenie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie pojęcia tego nie definiuje. W orzecznictwie uważa się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Podkreśla się przy tym, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18 opubl. w CBOSA). Trudno nie zgodzić się ze skarżącym, że okres od dnia doręczenia wniosku, co według usługi śledzenia przesyłek pocztowych, miało miejsce 16 kwietnia 2016r., bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony zobowiązanej, uzasadnia przekonanie o oczywistego zlekceważenia obowiązujących przepisów. Tym bardziej, że jak słusznie zauważył skarżący, żadnej reakcji nie wykazała zobowiązana także po złożeniu w 15 maja 2017r. ponaglenia w sprawie wniosku z 29 marca 2016r. W tym jednak przypadku, mimo wskazania w piśmie z dnia 3 kwietnia 2019r. jako załącznika dowodu doręczenia w postaci wydruku ze śledzenia przesyłek druku tego nie dołączono. W odpowiedzi na skargę w ogóle do tego pisma się nie odniesiono, nie wiadomo zatem, czy zostało doręczone. W niczym nie zmienia to jednak oceny zachowania zobowiązanej, która nawet po otrzymaniu odpisu skargi informacji nie udostępniła. Na uwzględnienie nie zasługuje jednak wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że suma pieniężna o której mowa, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym występują one wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zaznacza się również, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu (wyroki NSA z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 i 18 października 2017 r., I OSK 1769/17 opubl. w CBOSA). Nie ulega zatem wątpliwości, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 ustawy możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019r. I OSK 1557/18 , 3 lipca 2018 r., II OSK 2882/17, 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16 i 17 września 2017 r., I OSK 798/17 opubl. w CBOSA). Uzasadnienie zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej sprowadza się jedynie do jego związku z rażącą bezczynnością zobowiązanej. W żaden sposób nie wynika z niego strata skarżącego, którą należałoby zrekompensować. Ponadto kompensacyjny charakter przyznanie sumy pieniężnej nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165 opubl. w CBOSA). W tym przypadku brak jest wystarczających podstaw, aby taki wniosek był uzasadniony, skarga zaś okazała się skuteczna w zakresie zobowiązania strony do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) , należało stwierdzić, że strona dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązać do jego rozpoznania. W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 wspomnianej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie jej art. 200 i 205 § 1. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.