II SAB/Lu 78/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do wydania decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania na rzecz A. K. z tytułu przejęcia na własność przez Gminę L. garażu nr [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. oraz pozbawienia prawa użytkowania wieczystego związanego z tym garażem – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Lublin nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. A. K. (dalej także jako "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin (dalej także jako "organ" lub "Prezydent") w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania, w trybie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako "specustawa drogowa"), w związku z przejęciem na własność przez Gminę L. garażu nr 1 zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz pozbawieniem skarżącej prawa użytkowania wieczystego związanego z ww. garażem. Skarżąca wskazała, że pozbawienie jej prawa własności powyższego garażu oraz związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło na skutek decyzji Prezydenta Miasta nr 60/23 z dnia 27 stycznia 2023 r. w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 12 maja 2023 r, znak: [...] H, od wydania której rozpoczął się bieg trzydziestodniowego terminu do ustalenia oraz wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że złożyła ponaglenie w tej sprawie, które zostało doręczone organowi w dniu 26 marca 2025 r. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała jednak jakichkolwiek informacji na temat jego rozpatrzenia. W treści skargi skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 12 ust. 4a, 4b oraz 4f specustawy drogowej, poprzez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęcie na rzecz Gminy L. nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oraz pozbawienie jej prawa użytkowania wieczystego oraz w rezultacie niewypłacenie go skarżącej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej w toku całego postępowania ani razu o nowym terminie rozpatrzenia sprawy oraz niepouczaniu w przesyłanych pismach o prawie do wniesienia ponaglenia; 3) art. 7 w zw. z art. 10 § 1, art. 12 § 1 i art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącej od czasu wniesienia ponaglenia o podjęciu jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym o przekazaniu go organowi odwoławczemu celem stwierdzenia bezczynności Prezydenta, a także niedziałanie w sposób szybki celem umożliwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rozpatrzenia ponaglenia, co wskazuje na brak podjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w ustaleniu oraz wypłacie na rzecz skarżącej odszkodowania; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania za przyjętą na własność nieruchomość oraz za pozbawienie prawa użytkowania wieczystego bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 21 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku Sądu; 3) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, w związku ze znacznym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy, tj. ponad 2 lata; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca była właścicielką garażu oznaczonego numerem 1, położonego w L. przy ul. [...]. Garaż ten stanowił odrębną nieruchomość lokalową o powierzchni 17,35 m2, w tym jego powierzchnia użytkowa wynosiła 14,88 m2. Był on objęty księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w L. X Wydział Ksiąg Wieczystych o nr [...] Prawo własności tej nieruchomości stanowiło prawo związane z gruntem stanowiącym własność Gminy L., który został skarżącej oddany w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tej kwestii autor skargi wyjaśnił, że mocą decyzji z dnia 16 listopada 1992 r., która została następnie zrealizowana umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 20 listopada 1992 r., na rzecz wnioskodawczyni przeniesiona została własność wyżej opisanego garażu (do którego uprzednio przysługiwało jej prawo najmu), a także ustanowione zostało na jej rzecz użytkowanie wieczyste w działce nr [...] w części [...], które stanowiło prawo główne wobec prawa własności nieruchomości lokalowej. Działka nr [...] objęta została księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w L. X Wydział Ksiąg Wieczystych o nr [...] Z nieznanych jednak przyczyn podczas zawierania ww. umowy doszło do błędu w zakresie oznaczenia przekazywanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Faktycznie bowiem garaż nr [...] położony jest w całości na nieruchomości zawierającej sąsiednią działkę nr [...]. W rezultacie prawo własności garażu również zostało wskazane w treści tych ksiąg - nie jako związane z nieruchomością zawierającą działkę nr [...], lecz działkę nr [...]. Niemniej jednak, pomimo istniejących niezgodności, skarżąca opłacała zarówno podatek od nieruchomości dla garażu, jak i opłatę roczną za użytkowanie wieczyste niezależnie od tego, na której pod względem prawnym działce się on znajdował. W ocenie skarżącej, fakt błędu po stronie Prezydenta w zakresie przekazanej nieruchomości nie powinien rodzić dla administrowanego negatywnych skutków prawnych. Mocą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 stycznia 2023 r. w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej, która została następnie utrzymana w mocy mocą decyzją Wojewody L. z dnia 12 maja 2023 r., zezwolono na realizację inwestycji w postaci rozbudowy/przebudowy drogi gminnej nr [...]L - ul. [...] w L.. Jednocześnie w treści ww. decyzji zdecydowano o rozbiórce obiektów położonych na działce nr [...], co doprowadziło do utraty przez skarżącą na rzecz Gminy L. własności garażu, a także faktycznego pozbawienia jej prawa użytkowania wieczystego części działki [...] (błędnie oznaczonej w umowie jako działka nr [...]). W ocenie skarżącej, w związku z powyższymi ustaleniami po stronie organu powstał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym zapadła decyzja ostateczna Wojewody L.. W toku toczącego się ponad 2 lata postępowania organ w kierowanych do skarżącej pismach, zamiast ustalić wysokość odszkodowania, wskazywał na trwającą analizę zmierzającą do wyjaśnienia stanu prawnego garażu (pisma z 22 marca i 18 kwietnia 2023 r.) oraz na podjęcie czynności zmierzających do wykonania operatu inwentaryzacyjnego budynków garażowych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] (pismo z 29 czerwca 2023 r.). W kolejnym piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r. organ poinformował skarżącą, że przedmiotowy garaż usytuowany jest na trzech działkach ewidencyjnych, natomiast w piśmie z dnia 12 grudnia 2024 r. powołał się na prowadzenie ustaleń co do możliwości zbycia na rzecz skarżącej innego boksu garażowego zamiast wypłaty odszkodowania. W żadnych z tych pism nie został wyznaczony nowy termin rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca zwróciła uwagę, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy z dnia 30 września 2024 r. dla potrzeb ustalenia oraz wypłaty odszkodowania. Jej zdaniem analiza operatu powinna była doprowadzić organ do usunięcia wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz dać asumpt to niezwłocznego ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie występuje bezczynność organu, który odszkodowanie powinien był ustalić ponad 2 lata temu. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w petitum skargi żądania zasądzenia sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że całokształt okoliczności związanych z prowadzeniem sprawy w niniejszym przypadku, szczególnie po uzyskaniu operatu szacunkowego z dnia 30 września 2024 r., który w pełny sposób obrazuje stan prawny oraz faktyczny nieruchomości, ukazuje skale bezczynności organu i uzasadnia powyższe żądanie. W odpowiedzi na skargę Prezydent, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi wobec faktu, iż organ ten nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego przysługujące do działki nr [...], jak i boks garażowy usytuowany na działce nr [...]. Organ wskazał, że decyzja z dnia 27 stycznia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uwzględniająca rozbiórkę budynku garażowego i muru oporowego, obejmowała działki nr [...], [...], [...] oraz [...], które stały się z mocy prawa własnością Gminy L.. Natomiast na działkach nr [...] oraz nr [...], oddanych w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasło z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt VIII decyzji). W stosunku do działki nr [...] prowadzone jest obecnie postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zgodnie z treścią ww. decyzji, na działkach nr [...], [...] i 120 miały zostać przeprowadzone prace mające na celu rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Wyjaśniając stan prawny działki nr [...] organ wskazał, że stała się ona własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. nr [...] z dnia 11 listopada 1969 r. o wywłaszczeniu. Następnie działka nr [...] stała się własnością Gminy L., co zostało stwierdzone decyzją Wojewody L. z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] (podstawa wpisu prawa własności Gminy L. ujawniona w księdze wieczystej nr [...]). W ocenie Prezydenta, wobec faktu, że działka nr [...] stanowiła własność Gminy L. przed jak i po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogła ona podlegać wywłaszczeniu na mocy tej decyzji, a w związku z tym nie może być wypłacone za nią odszkodowanie. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący pozbawienia skarżącej prawa użytkowania wieczystego, bowiem prawo użytkowania wieczystego skarżącej do części działki nr [...] nigdy nie zostało wpisane do księgi wieczystej, zatem prawo to jej nie przysługiwało. W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta, zarzut bezczynności jest bezzasadny, bowiem organ, po pierwsze, nie prowadził i nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za boks garażowy usytuowany na działce nr [...] i za prawo użytkowania wieczystego do części działki nr [...], po drugie, bez wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej organ nie jest uprawniony do stwierdzenia, że użytkowanie wieczyste zostało na rzecz skarżącej skutecznie ustanowione i przyznać za nie odszkodowanie. Po trzecie, biorąc pod uwagę definicję legalną pojęcia bezczynności organu zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie sposób uznać, by świetle zaistniałego stanu faktycznego i prawnego na Prezydencie ciążył ustawowy obowiązek podjęcia określonego działania i żeby ten ustawowy obowiązek miał być zrealizowany w terminach określonych przepisami postępowania. Zdaniem organu, ewentualne roszczenia za rozbiórkę garażu położonego na działce nr [...] mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie w prowadzonym przez Prezydenta Miasta postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] (nie [...]), którego stroną jest skarżąca. Względem działki nr [...] żadne postępowanie administracyjne się bowiem nie toczy. Organ podkreślił, że Wydział Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. podjął działania zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego spornego garażu. Wyjaśnienie stanu prawnego garażu nie nosiło jednak cech postępowania administracyjnego. Pismem procesowym z dnia 8 września 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1) kopii wypisu aktu notarialnego z dnia 20 listopada 1992 r. - umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności garażu, którego stroną była skarżąca; 2) pisma Urzędu Miasta L. W. G. Mieniem z dnia 29 czerwca 2023 r.; 3) zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 31 października 2023 r.; 4) postanowienia o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego z dnia 31 października 2023 r.; 5) pisma Urzędu Miasta L. W. G. Mieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r.; 6) pisma Urzędu Miasta L. W. G. Mieniem z dnia 12 grudnia 2024 r.; 7) operatu szacunkowego z dnia 30 września 2024 r. sporządzonego w celu ustalenia - zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej - odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że wszystkie ww. dokumenty mają na celu wykazanie faktu przysługiwania jej prawa użytkowania wieczystego do gruntu oraz prawa własności do garażu, a także prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę. Powyższe dowody są więc niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zaś ich dopuszczenie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pismem procesowym z dnia 13 października 2025 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do objętej wnioskiem dowodowym korespondencji pomiędzy pełnomocnikiem skarżącej a Wydziałem Gospodarowania Mieniem i Energią Urzędu Miasta L., dotyczącej odszkodowania, organ wyjaśnił, że w pismach tych posłużono się pewnym skrótem myślowym bez dogłębnej analizy, czy niniejsza działka podlega postępowaniu odszkodowawczemu w trybie specustawy drogowej, czy też nie. Postanowieniem z dnia 30 października 2025 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), orzekł o przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do pisma procesowego skarżącej z dnia 8 września 2025 r. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność Prezydenta Miasta w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia na własność przez Gminę L. garażu nr [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. oraz pozbawienia skarżącej prawa użytkowania wieczystego związanego z ww. garażem, wskutek decyzji Prezydenta z dnia 27 stycznia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z art. 37 § 3 k.p.a. wynika, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). W niniejszej sprawie określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem, Sąd uznał za spełniony. Jak bowiem wynika z dokumentów dołączonych do skargi, skarżąca w dniu 24 marca 2025 r. złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w treści którego zarzuciła Prezydentowi bezczynność w sprawie będącej przedmiotem jej późniejszej skargi. Wprawdzie w treści złożonego za pośrednictwem Prezydenta ponaglenia skarżąca błędnie oznaczyła Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., jako organ wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta, będący adresatem ponaglenia, podczas gdy organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta jest w tym wypadku Wojewoda L. (art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11 g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej). W ocenie Sądu, błąd ten nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że ponaglenie nie zostało złożone skutecznie. Istotne jest bowiem, że ponaglenie zostało wniesione przez skarżącą za pośrednictwem właściwego organu, tj. Prezydenta Miasta, któremu skarżąca zarzuciła bezczynność. Obowiązkiem Prezydenta pozostawało natomiast przekazanie ponaglenia właściwemu organowi wyższego stopnia – stosownie do art. 37 § 4 k.p.a., niezależnie od błędnego oznaczenia tego organu w treści ponaglenia. Dodać należy, że dla stwierdzenia realizacji wymogu formalnego z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma znaczenia, czy i ewentualnie w jaki sposób złożone przez skarżącą ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ wyższego stopnia. Sposób rozpatrzenia ponaglenia jest bowiem irrelewantny dla oceny dopuszczalności skargi W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia, aby wnieść skargę na bezczynność. Niezbędne ku temu jest samo "wniesienie" ponaglenia (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13). Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie bezczynności oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Innymi słowy, bezczynność jest stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Skarga na bezczynność jest zatem skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2257/22). Mając na uwadze przedmiot sprawy, w której skarżąca dopatruje się bezczynności organu, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności (m.in.) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl zaś art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolejnych ustępów powyższego artykułu wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają (ust. 4c). Jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4d). Przepis ust. 4d stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego nabytego w sposób inny niż w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (ust. 4f). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4h). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (ust. 4g). Do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, mają zatem zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie drogowej. Przepisy art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej są przepisami szczególnymi, o których mowa w przywołanym art. 35 § 4 k.p.a. Przepisy te określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności w nich opisanych. Wskazane w nich terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 k.p.a. Przypomnieć należy, że według skarżącej obowiązek wydania decyzji ustalającej na jej rzecz odszkodowanie za wskazany na wstępie garaż oraz związane z nim prawo użytkowania wieczystego gruntu, ciąży na Prezydencie z mocy art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, jako na organie, który – działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – wydał decyzję z dnia 27 stycznia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mocą której ww. garaż został przeznaczony do rozbiórki. W sprawie bezsporne pozostaje, że wskazana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewody L. z dnia 12 maja 2023 r. Jako że decyzji Prezydenta nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, skarżąca stoi na stanowisku, iż organ ten zobowiązany był do wydania decyzji o ustaleniu na jej rzecz odszkodowania w terminie 30 dni od dnia wydania przez Wojewodę decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stosownie do art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Zdaniem skarżącej, organ ten dopuściła się bezczynności, bowiem nie zakończył postępowania o ustalenie odszkodowania w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, a jednocześnie nie wyznaczył w trybie art. 36 k.p.a. nowego terminu zakończenia tego postępowania. Ze stanowiskiem skarżącej nie zgadza się organ wskazując, że sporny garaż zlokalizowany jest na działce nr [...], która nie została oznaczona w decyzji z dnia 27 stycznia 2023 r. jako nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy L.. Działka ta stanowiła już wcześniej własność Gminy L., zaś w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nie zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz skarżącej (prawo to dotyczy sąsiedniej działki nr [...], która nie została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). W konsekwencji Prezydent uznał, że pomimo orzeczenia w decyzji z dnia 27 stycznia 2023 r. o rozbiórce spornego garażu, nie jest możliwe ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, albowiem działki nr [...] nie została wywłaszczona w związku realizacją inwestycji drogowej. Przede wszystkim jednak organ zakwestionował dopuszczalność złożonej przez skarżącą skargi na bezczynność, podnosząc, że nie prowadził i nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za utracony garaż i związane z nim prawo użytkowania wieczystego. W ocenie organu, skoro postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte, to nie można mu zarzucić bezczynności w jego prowadzeniu. Przekonanie organu, iż skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie, jest co do zasady słuszne (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, opubl. ONSAiWSA 2025/6/80). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, ten warunek dopuszczalności skargi na bezczynność również jednak należy uznać za spełniony. Dokumenty przedstawione przez skarżącą w toku postępowania sądowego, z których Sad przeprowadził dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazują bowiem, że wbrew twierdzeniu organu, w rzeczywistości doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za utracony garaż oraz związane z nim prawo użytkowania wieczystego. Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej, jest zawsze wszczynane z urzędu (zob. B. Sagan, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz – uwagi do art. 12, opubl. LexisNexis 2013). Z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika natomiast, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jednocześnie jednak powołany artykuł nie określa formy wszczęcia postępowania z urzędu ani nie rozstrzyga o dacie wszczęcia takiego postępowania. Sprecyzowania tego dokonało jednak orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, iż za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97; z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Z powyższego wynika, że nawet mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, zostaje ono uruchomione w momencie podjęcia przez organ pierwszej, istotnej czynności w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 235/25). W niniejszej sprawie nie zostało wykazane przez skarżącą, jakoby organ zawiadomił ją, w trybie art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia skarżącej własności garażu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w L. oraz prawa użytkowania wieczystego związanego z ww. garażem. Zauważyć bowiem należy, że dołączone do wniosku dowodowego z dnia 8 września 2025 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 31 października 2023 r. (k. 60 akt sądowych), nie dotyczy postępowania o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], lecz postępowania odnoszącego się do działki nr [...]. Dodać należy, że również przedstawione przez skarżącą postanowienie Prezydenta z dnia 31 października 2023 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego (k. 61 akt sądowych), wydane zostało w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...]. Niemniej jednak, analizując pozostałe dokumenty przedstawione przez skarżącą, należy dojść do wniosku, że organ - mimo braku stosownego powiadomienia strony o wszczęciu postępowania – w rzeczywistości wszczął i prowadził również postępowanie w sprawie ustalenia na odszkodowania za ww. garaż usytuowany na działce nr [...] oraz związane z nim prawo użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, zasadniczym dowodem potwierdzającym tę okoliczność jest przedstawiony przez skarżącą operat szacunkowy z dnia 30 września 2024 r, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. (k. 64-95 akt sądowych). Z treści ww. operatu wynika, że przedmiotem dokonywanej w nim wyceny jest właśnie garaż nr [...] znajdujący się na działce nr [...], zaś celem wyceny jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa w trybie art. 12 ust. 4, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Zakres wyceny obejmował przy tym ustalenie wartości nieruchomości lokalowej w postaci przedmiotowego garażu, a także wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], na której faktycznie usytuowany jest garaż (rozdział I pkt 2 operatu). Zauważyć ponadto należy, że jako podstawę formalną sporządzenia operatu biegła wskazała: "Postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 30 lipca 2024 r. znak: [...] o powołaniu T. J. na biegłego w postępowaniu administracyjnym" (rozdział I pkt 4 operatu). Podkreślić trzeba, że operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Operat szacunkowy stanowi więc opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Powołany przepis zawarty jest w dziale II rozdziale 4 k.p.a., w którym określony został katalog środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym. Wywołanie przez organ dowodu z opinii biegłego odbywa się zatem w ramach postępowania dowodowego, które jest częścią postępowania administracyjnego. Powołanie przez organ - w drodze postanowienia dowodowego - rzeczoznawcy majątkowego i zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego w celu ustalenia odszkodowania za przedmiotowy garaż oraz związane z nim prawo użytkowania wieczystego, świadczy zatem o prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego w tej sprawie. W ocenie Sądu, wywołanie opinii biegłego na potrzeby ustalenia wartości odszkodowania nie może być uznane jedynie za czynność wstępną, niebędącą częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jest to istotna czynność dowodowa, która potwierdza, iż doszło do wszczęcia przez organ postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania, niezależnie od braku zawiadomienia skarżącej o jego wszczęciu. W tym kontekście nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika organu, jakoby zawarcie w skierowanych do pełnomocnika skarżącej pismach z dnia 11 kwietnia 2024 r. i z dnia 12 grudnia 2024 r. odpowiednio informacji o "prowadzeniu sprawy wypłaty odszkodowania za wskazany na wstępie garaż" oraz o "ocenie trwającej analizie zmierzającej do ustalenia, czy w prowadzonym postępowaniu zamiast wypłaty odszkodowania istniałaby możliwość\ć zbycia innego boksu garażowego", wynikało jedynie - jak wskazał organ – z posłużenia się pewnym skrótem myślowym. Powyższe ustalenie świadczy o dopuszczalności wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność Prezydenta - jako dotyczącej postepowania administracyjnego będącego w toku. Nadto determinuje merytoryczną ocenę skargi. Skoro bowiem organ de facto wszczął i prowadził postępowanie o ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania, to jego obowiązkiem było zakończenie tego postępowania w drodze stosownej decyzji. Obowiązku tego organ niewątpliwie nie zrealizował, pomimo upływu terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, przy jednoczesnym braku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Podkreślić należy, że z obowiązku zakończenia postępowania w drodze decyzji nie zwalnia organu ocena, iż z uwagi na to, że decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. nie orzeczono o przejściu na własność Gminy L. działki nr [...], na której posadowiony jest sporny garaż, to nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, winien on zakończyć wszczęte postępowanie decyzją o jego umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w uzasadnieniu której organ szczegółowo przedstawi okoliczności świadczące - w jego ocenie - o bezprzedmiotowości postępowania. Przy czym zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ocena zasadności powyższej argumentacji organu wykracza poza granice kontroli Sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność. Uwzględniając skargę na bezczynność i zobowiązując organ do wydania w tej sprawie decyzji, Sąd nie jest bowiem władny rozstrzygać o treści przyszłej decyzji. Skarga na bezczynność prowadzić może jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy we właściwej formie, a nie do rozstrzygnięcia sprawy za organ. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej z tytułu przejęcia na własność przez Gminę L. garażu nr [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. oraz pozbawienia prawa użytkowania wieczystego związanego z tym garażem – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczony termin nawiązuje do terminu określonego w 12 ust. 4b specustawy. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, a konieczne jest również stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.m.in. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 i z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). Takich okoliczności Sąd w sprawie się nie dopatrzył, mając na uwadze, że źródłem bezczynności organu w niniejszej sprawie jest niejednoznaczny stan prawny spornego garażu. W pozostałej części, tj. w zakresie żądania przyznania od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, względnie wymierzenia organowi grzywny, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała zasadności przyznanie jej żądanej sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w niniejszej sprawie do stwierdzenia takiej, kwalifikowanej formy bezczynności i tak nie doszło. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). W niniejszej sprawie skarżąca wniosek o przyznanie sumy pieniężnej poparła jedynie argumentacją dotyczącą skali bezczynności Prezydenta. Nie przedstawiła natomiast żądanych okoliczności świadczących o tym, że wskutek bezczynności organu doznała lub mogła doznać uszczerbku. Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że z powodu zaistniałej bezczynności skarżąca poniosła konkretną stratę, która winna zostać zrekompensowana sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej w powyższym przepisie, o co alternatywnie wnosiła skarżąca. Podkreślić należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. także ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Taka sytuacja – jak już wyżej wskazano - nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie. Bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, a wobec tego Sąd uznał, że brak jest podstaw do zastosowania wobec organu – poza zobowiązaniem go do wydania decyzji w określonym terminie – dodatkowo środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnymi, jakim jest wnioskowana grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 100 złotych, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 złotych (stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.