II SAB/Lu 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w R. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w R. P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. II. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w R. P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w R. P. na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. w pozostałej części oddala skargę. W skardze z [...] r. A. K. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Spółki z o.o. w R. P. (dalej także: "PKS w R. P." bądź "PKS") w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskał od PKS informacji żądanych w tym wniosku. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że PKS pozostaje w bezczynności; 2. zobowiązanie PKS do rozpoznania powyższego wniosku, 3. uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od PKS na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), 5. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenia na rzecz skarżącego od PKS zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PKS w R. P. poinformowało, że pismem z [...] r. udzieliło skarżącemu wnioskowanej informacji. W związku z tym wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") oraz żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach tego przewoźnika – co do zasady – stanowią informację publiczną (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 i z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13). W rozstrzyganej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że PKS w R. P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych żądanych przez skarżącego we wniosku z [...] r., stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Spółka ta jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego. Takiej oceny charakteru działalności nie kwestionowała również sama Spółka, albowiem, jak wynika z akt sprawy, działając na podstawie cytowanych przepisów u.d.i.p., pismem z [...] r. udzieliła skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w tym wniosku, co potwierdził skarżący w piśmie procesowym z [...] r. (k. 5, 17). Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest, że zawarte w skardze żądanie nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom PKS, udzielenie skarżącemu opisanej informacji przed przekazaniem skargi do Sądu, nie uzasadniało jednak umorzenia postępowania sądowego w pozostałej części. W konsekwencji uchybienia przez Spółkę ustawowemu obowiązkowi załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty jego wpływu, obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że dopuściła się ona bezczynności. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). Niewątpliwie rację miał skarżący, że ponad sześcioletni okres oczekiwania na udzielenie odpowiedzi przez PKS uzasadnia przekonanie o oczywistego zlekceważenia obowiązujących przepisów. Tym bardziej, że jak słusznie zauważył skarżący, Spółka nie podjęła żadnych działań w celu załatwienia wniosku strony także po złożeniu [...] r. ponaglenia w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje jednak wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, że suma pieniężna o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym występują one wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. O ile więc wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu (zob. wyroki NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18 i 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1769/17). Nie ulega zatem wątpliwości, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1557/18, z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2882/17, z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 i z 17 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17). Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom strony nie uzasadnia podjęcia przez Sąd takiego rozstrzygnięcia jedynie fakt rażącej bezczynności Spółki. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że PKS w R. P., jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie występuje w roli "organu" w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a., to oczywiste jest, iż Spółka ta nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej, lecz stanowi inny podmiot, którego główną ani zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji bądź udostępnianie informacji. Oceniając prawidłowość działania takiego specyficznego podmiotu w sprawie z zakresu informacji publicznej, nie można abstrahować od wskazanych wyżej względów organizacyjnych. Ponadto należy mieć na względzie, że kompensacyjny charakter przyznanie sumy pieniężnej nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana jedynie wówczas, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie nie miała miejsca, skoro PKS przed rozpoznaniem skargi udzielił skarżącemu wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte w jego wniosku, co potwierdził sam skarżący. Nie sposób jednocześnie nie dostrzec, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu, że skarżący złożył dotychczas co najmniej kilkanaście wniosków tej samej treści skierowanych do przedsiębiorstw komunikacji samochodowej w całym kraju i wojewódzkie sądy administracyjne (m.in. w Olsztynie, Gdańsku, Gliwicach, Bydgoszczy, Szczecinie) rozpoznawały wniesione przez niego skargi na bezczynność tych podmiotów w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów. Takie postępowanie skarżącego może być uznane za działanie, które nie służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji, lecz stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, polegające na korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 658/18 wraz z powołanymi poglądami orzecznictwa i doktryny prawa). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej żądania skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uzasadnionych podstaw do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym i dlatego też rozpoznał skargę na rozprawie. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.