III SA/Lu 250/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S.-P., A. P., G. P., M. P. i T. K. na uchwałę Rady Miasta Chełm z dnia 30 stycznia 2012 r. nr XV/165/12 w przedmiocie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr 10 im. Księdza Jerzego Popiełuszki w Chełmie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miasta Chełma solidarnie na rzecz skarżących: B. S.-P., A. P., G. P., M. P. i T. K. kwotę 625 zł (sześćset dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Rady Miasta Chełma na rzecz T. K. kwotę 287 zł (dwieście osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miasta C. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...], ul. [...], poprzez wygaszanie. W § 1 uchwały postanowiono, że z dniem 1 września 2012 r. zamierza się rozpocząć likwidację Szkoły Podstawowej nr [...] poprzez wygaszanie, które zakończy się [...] sierpnia 2017 r. W § 2 wskazano, że likwidacja wskazanej szkoły zostanie dokonana na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta C. W skardze sądowej na powyższą uchwałę pełnomocnik skarżących: B. S., A. P., G. P., M. P., T. K., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzucił, że wydano ją z naruszeniem: - prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na określeniu daty likwidacji szkoły na dzień [...] sierpnia 2017 r. i przyjęciu, że likwidacja placówki nastąpi poprzez "wygaszanie" oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 w/w ustawy, polegające na niezapewnieniu uczniom likwidowanej placówki możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, w szczególności nierozstrzygnięcie kwestii zapewnienia uczniom likwidowanej placówki bezpłatnego transportu do innej szkoły publicznej lub zwrotu poniesionych z tego tytułu wydatków; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 131 w związku z § 142 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz § 35 ust. 2 i ust. 3 zdanie pierwsze Statutu Miasta C. - załącznika nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta C., polegające na niesporządzeniu uzasadnienia uchwały. Pełnomocnik podniósł dodatkowo, że skarżące B. S. i M. P. nie zostały prawidłowo zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły, co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj, art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z uwagi na przedmiot sporu – to jest kwestię zgodności z prawem uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] w C. – należy przypomnieć tytułem wstępu, że zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważną jest uchwała rady gminy sprzeczna z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV są Wa 2296/06). Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami powszechnie obowiązującymi - Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06). Przechodząc do szczegółowych rozważań trzeba zauważyć, że przedmiot kontroli legalności zaskarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. oznacza konieczność zbadania, czy w/w uchwała, biorąc pod uwagę jej treść oraz skutki prawne, jakie w przyszłości może wywołać, powinna być pozostawiona w obrocie prawnym. Problematykę likwidacji szkół reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – dalej u.s.o. W art. 59 ust. 1 powołana ustawa wymienia przesłanki, które muszą być spełnione, aby dokonać likwidacji szkoły publicznej. Niektóre typy szkół mogą być zlikwidowane w każdym czasie (art. 59 ust. 1 a u.s.o.). Zasadą jest, że szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego (art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.). W świetle art. 63 u.s.o. nie ma wątpliwości, że koniec roku szkolnego wyznacza data [...] sierpnia. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Przepisy u.s.o nie precyzują, o koniec którego roku szkolnego chodzi. Przepis art. 63 należy interpretować w kontekście zdania drugiego art. 59 ust. 1, gdzie mowa o zobowiązaniu do powiadomienia "co najmniej na 6 miesięcy przed terminie likwidacji". Ustawa nie wskazuje aby terminem likwidacji szkoły był koniec tego roku szkolnego, w którym podejmowana jest uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji danej placówki. Termin likwidacji nie musi się pokrywać z rokiem podjęcia uchwały o likwidacji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 609/12). Skarżona uchwała w § 1 jako datę rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] w C. wymienia datę 1 września 2012 r. Likwidacja poprzez wygaszanie ma zakończyć się [...] sierpnia 2017 r. W § 2 Rada Miasta C. wskazuje, że likwidacja szkoły zostanie dokonana na podstawie odrębnej uchwały. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Zatem nie wiadomo dokładnie, z jakiego powodu Rada Miasta C. w dniu [...] stycznia 2012 r. podejmuje przedmiotową uchwałę i decyduje się na rozpoczęcie dwuetapowej procedury dotyczącej likwidacji szkoły. Pojęcie likwidacji szkoły nie jest zdefiniowane przez ustawodawcę. W tych warunkach niezbędnym jest określenie przez Radę Miasta C. przesłanek faktycznych i prawnych uzasadniających wszczęcie działań zmierzających do całkowitego zaprzestania działalności Szkoły Podstawowej Nr [...] w C. Nieznane są motywy, dlaczego właśnie z dniem 1 września 2012 r. ma rozpocząć się proces likwidacji, poprzez wygaszanie. Nie wiadomo również, dlaczego likwidacja szkoły zakończy się [...] sierpnia 2017r. Chodzi tu o merytoryczne względy leżące u podstaw zaskarżonej uchwały, która nie wyjaśnia, po pierwsze tego, dlaczego Rada Miasta C. zamierza zlikwidować szkołę, a po drugie, w jaki sposób organ prowadzący zapewnia uczniom możliwość kontynuowania nauki. W świetle przesłanek, określających możliwość likwidacji szkoły (przesłanej zawartych w art. art. 59 ust. 1 u.s.o.) Rada Miasta C. nie może swojego wyraźnego stanowiska ukrywać. Z zagadnieniem likwidacji szkoły łączy się problem funkcjonowania sieci szkół publicznych oraz ich właściwego rozmieszczenia, tak aby droga dziecka (ucznia) z domu do szkoły – stosownie do art. 17 ust. 2 u.s.o. - nie przekraczała określonych odległości. Szeroko rozumiany aspekt ekonomiczny likwidacji szkoły – w związku z ewentualną koniecznością zagwarantowania bezpłatnego dowożenia uczniów lub zwrotu kosztu przejazdu - rada gminy przemilcza. Figurujący w aktach sprawy projekt uchwały intencyjnej (o zamiarze likwidacji szkoły) nie jest elementem skarżonej uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. Z tego powodu nie ma pewności, czy rzeczywiście radni kierują się względami podanymi w projekcie uchwały. W przedmiotowej sprawie zainteresowane osoby (w tym skarżący) nie znają motywów, którymi kieruje się Rada Miasta podejmując uchwałę w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w C. Brak uzasadnienia uchwały czyni ją arbitralną, a przez to sprzeczną, nie tylko z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ale również z treścią art. 59 ust. 1 u.s.o. Wymóg działania na podstawie prawa rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek umotywowania ich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Ustawodawca nie wprowadza wymogu sporządzenia uzasadnienia uchwały, jednakże podzielając zapatrywanie NSA wyrażone w wyrokach z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 1124/05 i z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 195/06 należy przyjąć, że taki wymóg wynika z wykładni celowościowej. To takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa na gruncie rozstrzygnięć podejmowanych w drodze decyzji administracyjnych (uzasadnianych przez organ – art. 107 § 3 k.p.a.). Niesłuszny jest zarzut, że ocena legalności zaskarżonej uchwały powinna być postrzegana stosownie do przepisów § 131 w związku z § 142 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły – w świetle uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10 – jest nienormatywnym aktem generalnym. Stosowanie do treści art. 59 ust. 1 u.s.o. organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić między innymi rodziców (opiekunów) uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku o jego bezwzględnym charakterze co do powinności organu zawiadomienia wszystkich rodziców (opiekunów) o zamiarze likwidacji szkoły i nie przewiduje się w tej kwestii żadnych ustępstw. Informacja powinna zostać imiennie skierowana do każdego rodzica, musi skutecznie do niego dotrzeć, sama forma nie ma istotnego znaczenia. Najważniejszym jest, aby taka informacja faktycznie miała miejsce (wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09). Zawiadomienie zatem może nastąpić w każdej formie, ale oczywiste jest przy tym, aby dla celów dowodowych, organ zadbał o potwierdzenie dotarcia informacji o zamiarze likwidacji szkoły do każdego z rodziców. W przypadku kiedy organ zdecyduje się na dokonanie pisemnych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, wówczas zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie doręczeń. Do akt sprawy dołączono jedynie zawiadomienia skierowane do B. S. oraz M. P. Należy uznać, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, że zawiadomienia te zostały skutecznie doręczone. W zaistniałej sytuacji organ prawidłowo zastosował – wynikającą z art. 47 k.p.a. - instytucję fikcji prawnej doręczenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1), w przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2). Z akt sprawy wynika, że osoby te odmówiły przyjęcia zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, o czym świadczą adnotacje na potwierdzeniach odbioru. Organ może powoływać się skutecznie na fikcję prawną doręczenia dokonanego w trybie art. 47 k.p.a. tylko wówczas, gdy adnotacja i data na przesyłce zawierającej pismo, będzie konkretyzować osobę adresata, jako podmiot, który odmówił przyjęcia pisma (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 578/11). W rozpoznawanej sprawie, nie można mówić o skutecznych doręczeniach zawiadomień, za wyjątkiem zawiadomienia B. S. oraz M. P., bowiem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że informacje o zamiarze likwidacji zostały doręczone rodzicom (opiekunom). Do unicestwienia bytu prawnego uchwały i zamiarze likwidacji szkoły wystarcza, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły (wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt OSK 374/09). Zatem w interesie organu prowadzącego szkołę jest nie tylko wysłanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również sprawdzenia skuteczności doręczeń oraz zadbania - dla celów dowodowych – potwierdzenia, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły jest znana przez rodziców. W tych okolicznościach zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały uzasadnia art. 152 wskazanej ustawy. W myśl jej art. 200 i art. 202 § 2 skarżącym przysługuje zwrot kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego (postępowanie zakończone postanowieniem NSA z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2308/12 uchylającym postanowienie WSA w Lublinie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 250/12 w przedmiocie odrzucenia skargi T. K.) w wysokości 287 zł oraz o ich zwrocie na rzecz skarżącego T. K. orzeczono w oparciu o art. 200 w/w ustawy.