III SA/Lu 395/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi C. F. na czynność Starosty B. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje uprawnienie C. F. do zwrotu części opłaty w kwocie [...] zł ([...]złotych) za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...] , nr rejestracyjny [...]; III. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącego C. F. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r., skierowanym do Starosty, C.F. wniósł o zwrot kwoty 425 zł nadpłaconej opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], organ odmówił zwrotu żądanej przez skarżącego kwoty stwierdzając, że zwrot części opłat za wydanie kart pojazdów będzie dokonywany na podstawie wyroków sądowych wydawanych w konkretnych sprawach. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. C.F., działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jako części opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę 75 zł ustaloną w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). Skarżący wskazał, że przepis wcześniejszego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), ustalający tę opłatę na kwotę 500 zł uiszczoną przez skarżącego, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) uznany za niezgodny z Konstytucją oraz ustawą z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta nie zmienił wyrażonego wcześniej stanowiska. W dniu 19 lipca 2011 r. C.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że przedmiotem skargi jest bezzasadna odmowa Starosty zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał również na potrzebę ponownego uregulowania kwestii opłat za wydanie karty pojazdu. W oparciu o wskazanie Trybunału Konstytucyjnego w dniu 28 marca 2006 r. zostało wydane rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). W § 1 ust. 1 ostatnio wymienionego rozporządzenia ustalono wielkość opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wskazał, że mimo uznania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niezgodny z Konstytucją, przepis ten obowiązywał do dnia 15 kwietnia 2006 r., stanowiąc wiążącą normę prawną, do której stosowania zobowiązane były organy administracji publicznej. Jednocześnie organ podkreślił, że z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, iż to minister właściwy do spraw transportu określa, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu. Ponieważ ustalenie wysokości nadpłaty jest równoznaczne z ustaleniem wysokości opłaty, określenie tej wysokości przez starostę byłoby sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału, a przede wszystkim z art. 190 ust. 1 Konstytucji (naruszona zasada powszechności i ostateczności orzeczeń Trybunału) i art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (naruszona właściwość innego organu). Nadto, rozpatrując wniosek skarżącego organ musiałby określić kwotę rzeczywistej nadpłaty za kartę pojazdu, co wymaga uwzględnienia kosztów i nakładów poczynionych przez organ na wydanie konkretnej karty w czasie, kiedy wydanie jej miało miejsce. W niniejszej sprawie, po upływie siedmiu lat od pobrania opłaty, organ nie dysponuje szczegółową wiedzą o kosztach towarzyszących wydaniu karty. Dokonanie zwrotu w tej sytuacji stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przy tym, gdyby organ miał określić wysokość nadpłaty uwzględniając koszty i nakłady poczynione na jej wydanie, czyli także koszty administracyjne związane z wydaniem kart, mogłoby się okazać, że nadpłata nie występuje, ponieważ koszty te są równe lub wyższe niż pobrana tytułem opłaty kwota 500 zł. W ocenie organu wyrażone przez skarżącego żądanie przyznania kwoty 425 zł przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sytuacji, kiedy nie są znane rzeczywiste koszty wytworzenia dokumentu karty, a zgłaszane roszczenie nie jest udowodnione co do wysokości żądanej kwoty, jest żądaniem nieweryfikowalnym, w związku z czym skarga winna ulec oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.). W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego artykułu kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5 art. 77 ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Wymienione rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Wcześniej, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, oraz, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia, normującego wysokość opłaty, z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, które nie może być oparte tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Wydanie rozporządzenia następuje w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją, jak i ustawą, pobrana została od skarżącego C.F. opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] o nr rej. [...]. Przy tym, mimo, że utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Należy zaś podkreślić, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy okazji rozpoznawania spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 roku, III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 roku, III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 roku, III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 roku III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem trzeba wskazać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008, I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 roku, I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 roku, I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 roku, I OSK 591/09, LEX nr 591294). W rozpoznawanej sprawie prowadzi to do uznania, że czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jako zawyżonej części opłaty pobranej od skarżącego C.F. za wydanie karty pojazdu, została podjęta bez podstawy prawnej, co, w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I wyroku Sądu). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania tego uprawnienia w treści orzeczenia sądu administracyjnego (§ 2 art. 146 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Nie zasługuje przy tym na podzielenie podniesiony w odpowiedzi na skargę argument o niemożności zweryfikowania wysokości kwoty, do zwrotu której uprawniony jest skarżący. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżącego, wskazującego jako podstawę takiej weryfikacji przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które to rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 roku, a więc niespełna dwa lata po uiszczeniu przez skarżącego przedmiotowej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, a przy tym nadal obowiązującego. Trzeba zauważyć, że rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 roku zostało wydane na podstawie tej samej, co poprzednie rozporządzenie, delegacji i przy takiej samej treści ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazującego uwzględnienie znaczenia karty pojazdu dla jego rejestracji oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Należy zatem uznać, że wymienione względy zadecydowały o ustaleniu przez powołany do tego przepisem art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym organ wysokości opłaty za kartę pojazdu na kwotę 75 zł. W konsekwencji skarżący ma uprawnienie do zwrotu kwoty 425 zł jako różnicy pomiędzy kwotą 500 zł, którą uiścił tytułem opłaty za kartę pojazdu, a kwotą 75 zł odzwierciedlającą rzeczywiste koszty przewidziane w ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zbieżne stanowisko w tym przedmiocie wyrażają w swym orzecznictwie sądy administracyjne (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09 oraz z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r., II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 109/08). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.