III SA/Lu 400/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na czynność Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu przez Starostę B. kwoty [...] zł ([...] złotych), tytułem części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...].; 3. zasądza od Starosty B. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. skierowanym do Starosty M. P. wniósł o zwrot kwoty 425 zł tytułem nadpłaconej części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] 2.5 TD o numerze rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] organ odmówił zwrotu żądanej przez skarżącego kwoty stwierdzając, że zwrot części opłat za wydanie karty pojazdu będzie dokonywany na podstawie wydawanych wyroków sądowych w konkretnej sprawie. Dlatego pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta pismem z dnia [...] lipca 2011 r. nie zmienił wyrażonego wcześniej stanowiska. W tych okolicznościach w dniu 2 sierpnia 2011 r. skarżący M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na czynność Starosty w sprawie odmowy zwrotu kwoty 425 zł , to jest części opłaty pobranej w dniu [...] stycznia 2005 r. w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 425 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu dla wskazanego na wstępie samochodu osobowego, obciążenia Starosty kosztami postępowania oraz rozpoznania sprawy pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego roszczenie uzasadnia orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Trybunał w powołanym wyroku orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu określający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast nowe Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł, różnica zatem winna podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ przyznał, że niezależnie od faktu uznania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za niezgodne z Konstytucją, przepis ten obowiązywał do dnia 15 kwietnia 2006 r., stanowiąc wiążącą normę prawną, do której stosowania organy administracji publicznej były zobowiązane. W ocenie organu, uwzględniając wniosek strony skarżącej o zwrot należałoby określić kwotę rzeczywistej nadpłaty za kartę pojazdu, co wymaga uwzględnienia kosztów i nakładów poczynionych przez organ na wydanie tej konkretnej karty w tamtym czasie. W niniejszej sprawie, po upływie siedmiu lat od faktu pobrania opłat organ nie dysponuje szczegółową wiedzą o kosztach towarzyszących wydaniu karty. W tej sytuacji dokonując zwrotu musiałby działać na podstawie uogólnień i analogii co do kosztów, a takie działanie – zdaniem organu – stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazano również, że gdyby organ miał określić wysokość tej nadpłaty uwzględniając koszty i nakłady poczynione na jej wydanie (czyli także koszty administracyjne związane z wydaniem kart), mogłoby się okazać, że nadpłata nie występuje, ponieważ koszty te są równe lub wyższe niż pobrana kwota 500 zł. W ocenie organu wyrażone przez skarżącego żądanie przyznania kwoty 425 zł w sytuacji, kiedy nie są znane rzeczywiste koszty wytworzenia tych dokumentów, a zgłoszone roszczenie nie jest udowodnione co do wysokości żądanej kwoty, jest żądaniem nieweryfikowalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie zwrotu części – zawyżonej w ocenie skarżącego – opłaty za wydanie karty pojazdu. W świetle judykatury sprawy tego rodzaju mogą być rozstrzygane zarówno w postępowaniu przed sądami powszechnymi, jak i sądami administracyjnymi, w zależności od treści sformułowanego żądania (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. III CZP 35/07 – OSNC 2008/7-8/72 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Z orzeczeń tych wynika, że w zależności od sposobu sformułowania żądania, a ściślej jego podstawy faktycznej, do rozpoznania sprawy o zwrot opłaty za kartę pojazdu właściwy będzie albo sąd powszechny (jeżeli żądanie ma postać roszczenia cywilnoprawnego), albo też sąd administracyjny (jeżeli skarżący kwestionuje legalność czynności organu administracyjnego polegającej na odmowie zwrotu opłaty). Uwzględniając w niniejszej sprawie, że pismo inicjujące postępowanie przed sądem zostało określone jako skarga na czynność Starosty w sprawie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, pomimo iż wnioski skargi mają postać roszczenia cywilnoprawnego o zapłatę, przyjąć należało sądowo-administracyjny tryb załatwienia sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.). Zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Według zaś art. 77 ust. 3 powołanej ustawy, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając jednak, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5 ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał w dniu 28 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Na tej podstawie od skarżącego pobrana została opłata w tej wysokości. Wymienione rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Stało się tak z tego powodu, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, stwierdzając, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia normującego wysokość opłaty z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, które nie może być oparte tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Wydanie rozporządzenia następuje w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. W oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją, jak i ustawą, pobrana została od skarżącego M. P. opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu [...] 2.5 TD, nr rej. [...]. Pomimo, że utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu rozporządzenia została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., wymaga zaakcentowania, iż był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Natomiast analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, że sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy okazji rozpoznawania spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 roku, III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 roku, III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 r. III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem trzeba wskazać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu uznany został również za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo – jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 591/09, LEX nr 591294). W rozpoznawanej sprawie prowadzi to do uznania, że czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jako zawyżonej części opłaty pobranej od skarżącego M. P. za wydanie karty pojazdu, została podjęta bez podstawy prawnej, co w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I wyroku Sądu). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania tego uprawnienia w treści orzeczenia sądu administracyjnego (art. 146 § 2p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na brak możliwości ustalenia rzeczywistej nadpłaty za kartę pojazdu, Sąd wskazuje, że określenie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi możliwe jest na podstawie przepisu § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Tym samym różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł i stanowi wysokość dokonanej przez skarżącego nadpłaty. Zbieżne stanowisko w tym zakresie wyrażają w swym orzecznictwie sądy administracyjne (por.: wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 109/08). Organ powołując się na brak wiedzy co do kosztów związanych z wydaniem karty pojazdu siedem lat temu nie zwrócił uwagi, że opłata pobierana na podstawie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. zgodnie z delegacją zawartą w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym określała wysokość opłat za kartę pojazdu z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokością kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.