III SA/Lu 429/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W dniu 20 kwietnia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Z. o przyznanie płatności dla obszaru Natura 2000 "[...]" w zakresie działek zgłoszonych do płatności w 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że obszar Natura 2000 [...][...] został zatwierdzony na podstawie decyzji Komisji 2011/64/UE z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny. Na gruncie prawa krajowego zostało zaś wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] ([...]) (Dz. U. z 2017, poz. 605). Obszar został ujęty w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zawartym w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej zostały zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2016, poz. 1387, z pózn. zm.), jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania wypłaty dla działania wymienionego w art. 5 ust. 1 pkt 13 ustawy, które umożliwiłoby przyznanie powyższej płatności. W konsekwencji brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Z. wniósł zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. wskazał, że w świetle art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania strony, gdyż ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) nie przewiduje płatności dla obszarów Natura 2000. Z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się między innymi na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 487), a także na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 320) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 608). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie uzupełniającym skargę, które wpłynęło w dniu 22 stycznia 2018 r., skarżący złożył wniosek o zadanie pytania prejudycjalnego, albowiem w jego ocenie rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga interpretacji prawa UE przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującego w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej wskazuje na brak opisanych wyżej podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego (por. Piotr Marek Przybysz Komentarz aktualizowany do art.61a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Marta Romańska Komentarz do art.61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2013 r., II SA/Ke 96/13, LEX nr 1435233, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 1329195 oraz z dnia 5 marca 2013 r., III SA/Kr 487/12, LEX nr 1305801, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., I SA/Wa 1137/12, LEX nr 1342866, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., III SA/Gd 464/11, LEX nr 1109900). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13 oraz z dnia 4 października 2017 r. I OSK 693/17). Zgodnie z poglądem powszechnie wyrażanym w orzecznictwie uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie, co ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia wniosku w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14 oraz z dnia 5 grudnia 2014 r., II OSK 1219/13 i z dnia 4 października 2017 r. I OSK 693/17). Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organów obu instancji, że tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000. Trzeba przy tym zauważyć, że jak podnosi skarżący, przepisy unijne przewidują płatności dla obszarów Natura 2000. Zarówno poprzednio obowiązujące rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r., Nr 277, s. 1), jak i obowiązujące od dnia 1 stycznia 2014 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, s. 487 z późn. zm.) przewidują - w ramach działań mających na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich - płatności dla obszarów Natura 2000. Płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związanych z ramową dyrektywą wodną dotyczy przepis art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013, który w ust. 1 przewiduje udzielanie wsparcia w ramach tego działania rocznie na hektar użytków rolnych lub na hektar lasu w celu rekompensowania beneficjentom dodatkowych kosztów i utraconych dochodów w wyniku niedogodności na danych obszarach, związanych z wdrażaniem dyrektyw 92/43/EWG (w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory) i 2009/147/WE (w sprawie ochrony dzikiego ptactwa) oraz ramowej dyrektywy wodnej. Według ust. 2 tego artykułu wsparcia udziela się rolnikom oraz prywatnym posiadaczom lasów i stowarzyszeniom prywatnych posiadaczy lasów. W należycie uzasadnionych przypadkach wsparcie może także być udzielane innym zarządcom gruntów. Wymaga jednak podkreślenia, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1685/2005 oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 rozporządzenia te ustanawiają ogólne zasady i przepisy regulujące wsparcie Unii dla rozwoju obszarów wiejskich, finansowane z EFRROW, określają cele, do realizacji których ma przyczyniać się polityka rozwoju obszarów wiejskich, priorytety unijne w zakresie polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz działania, jakie należy podjąć w celu realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich. Oba rozporządzenia zakładają, że określony w nich cel, jakim jest rozwój obszarów wiejskich wymaga wsparcia ze strony Unii, bowiem cel ten nie może być osiągnięty w sposób zadowalający przez państwa członkowskie. Cel ten może być lepiej i skuteczniej realizowany na poziomie Unii. Jednak to poszczególne państwa członkowskie opracowują w oparciu o unijne rozporządzenia strategie i programy rozwoju obszarów wiejskich, w których określają działania, jakie będą podejmować w celu realizacji priorytetów unijnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich i na ich podstawie przyjmują przepisy szczegółowe mające na celu realizację programu. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, wyrażoną w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej. W Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. Nr 94, poz. 1035) w pkt 5 zatytułowanym "Informacje na temat osi i działań proponowanych w ramach każdej osi oraz ich opisy" stwierdzono, że w ramach PROW na lata 2007-2013 przewiduje się uruchomienie działania pt. "Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej", składającego się ze schematu Płatności dla obszarów Natura 2000 oraz schematu Płatności związane z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej (program wodnośrodowiskowy). Jednocześnie jednak zaznaczono, że działanie to zostanie uruchomione po opracowaniu wymaganych przez Komisję Europejską planów zarządzania lub innych narzędzi zarządzania tymi obszarami w równoważnej formie. Do czasu uruchomienia tego działania budżet konieczny do jego realizacji, oszacowany na poziomie 550 mln euro, zostanie ujęty w osi 2 Programu, w ramach działania program rolnośrodowiskowy, z czego ok. 450 mln euro zostanie przeznaczone na schemat "Płatności dla obszarów Natura 2000". W ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856) w art. 5 ust. 1 pkt 13 były wymienione płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej jako jedno z działań realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich. Jednakże działanie to nie było realizowane w postaci odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000, przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 29 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy minister właściwy do spraw rozwoju wsi obowiązany był określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań. Tego rodzaju rozporządzenie nie zostało jednak wydane w odniesieniu do płatności dla obszarów Natura 2000. Natomiast w przepisach obowiązującej od dnia 15 marca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562 z późn.zm.) płatności dla obszarów Natura 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej nie zostały w ogóle wymienione jako odrębne działanie. Takich odrębnych regulacji nie przewiduje również Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zamieszczony na stronie internetowej administrowanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod adresem wskazanym w komunikacie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 maja 2016 r. o zatwierdzeniu przez Komisję Europejską zmian Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, M. P. z 2016 r., poz. 496). Jednakże Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zakłada pomoc finansową dla właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Natura 2000 w ramach innych działań. Z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wynika, że mimo niewprowadzenia w porządku krajowym odrębnych płatności dla obszarów Natura 2000, obowiązujące przepisy przewidują dla właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Natura 2000, w ramach programu na lata 2014-2020, pomoc finansową w postaci płatności rolnośrodowiskowych, uregulowanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Z treści wniosku i dalszych pism skarżącego wynika jednak, że żądanie zgłaszane przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie dotyczyło płatności rolnośrodowiskowej, ale odrębnej płatności dla obszarów Natura 2000. Natomiast, jak wskazano wyżej, w dotychczas obowiązujących przepisach krajowych nie przewidziano działania pod nazwą "płatności dla obszarów Natura 2000", jako odrębnie uregulowanych płatności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W postępowaniu administracyjnym zasadę tę wyraża art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem wykazać istnienie wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie. Natomiast obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie rekompensat dla właścicieli obszarów Natura 2000, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 1305/2013. W konsekwencji uznać należy prawidłowość stanowiska organów w niniejszej sprawie o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie płatności dla obszaru Natura 2000. W ślad za stanowiskiem wyrażonym już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 1034/14, rozpoznawanej także z udziałem skarżącego, stwierdzić należy, że nie jest rzeczą Sądu i wykracza poza granice sprawy ocena przyjętego przez państwo polskie programu rozwoju obszarów wiejskich oraz przewidzianych w nim działań mających na celu realizację priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Ocena ta należy do Komisji Europejskiej, której programy przygotowywane przez państwa członkowskie przedstawiane są do zatwierdzenia. PROW na lata 2007-2013 zatwierdzony został na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005, natomiast PROW na lata 2014-2020 – na podstawie rozporządzenia nr 1305/2013. Mając na uwadze, że kontroli sądowej podlegało rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, brak było także podstaw do występowania przez sąd administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.