III SA/Lu 49/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu Ł. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 18 grudnia 2025 r., nr XXI/162/25 w przedmiocie niewyrażenia zgodny na rozwiązanie stosunku pracy z radną I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy P. na rzecz Powiatu Ł. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Nr XXI/162/25 z dnia 18 grudnia 2025 r. Rada Gminy odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną E. H. zatrudnioną na stanowisku kierownika D. w J. (jednostka powiatowa) oraz na stanowisku kierownika D. w B. (jednostka gminna). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.), dalej jako "u.s.g.". Uchwała nie zawierała uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Powiat Ł. (dalej jako "skarżący") zaskarżył w całości powyższą uchwałę Rady Gminy. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną E. H. w sytuacji, gdy ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona jedynie wtedy, gdy rozwiązanie tego stosunku miałoby związek ze sprawowaniem mandatu radnego, tymczasem przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie mają żadnego związku z wykonywaniem przez E. H. mandatu radnego, co podważa zaufanie obywateli do organów władzy samorządowej; 2) art. 7 Konstytucji RP, polegające na podjęciu uchwały przez Radę Gminy bez konkretnej podstawy prawnej i bez rozważenia całego materiału dowodowego w tej sprawie oraz bez uzasadnienia. Zgodnie z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że we wniosku z dnia 15 grudnia 2025 r. wniósł o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy – E. H.. Był to powtórny wniosek, ponieważ za pierwszym razem Rada Gminy nie podjęła uchwały w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł, że powodem rozwiązania stosunku pracy z radną jest utrata zaufania do pracownika. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że E. H. została zatrudniona na stanowisku Kierownika D. w J. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Ł. Nr [...]/2025 z dnia 10 września 2025 r., z planowanym terminem rozpoczęcia pracy od 1 października 2025 r. na czas nieokreślony. Następnie, na jej pisemny wniosek z dnia 18 września 2025 r., termin ten został przesunięty na 1 stycznia 2026 r. z uwagi na rzekomy okres wypowiedzenia u dotychczasowego pracodawcy (jednostka organizacyjna Gminy P.). Jednak w dniu 3 października 2025 r. ponownie wystąpiła z prośbą o zmianę terminu rozpoczęcia pracy na dzień 9 października 2025 r. oraz o ustalenie zatrudnienia w wymiarze 1/2 etatu w zadaniowym systemie czasu pracy. Na jej wniosek Zarząd Powiatu Ł. podjął uchwałę Nr [...]/2025 z dnia 8 października 2025 r. i zawarł z nią umowę o pracę na czas nieokreślony od dnia 9 października 2025 r. W związku z uzasadnionymi potrzebami pracodawcy tj. dostosowaniem wymiaru etatu do rzeczywistych potrzeb organizacyjnych jednostki, zapewnienia ciągłości i prawidłowej organizacji pracy, stałej obecności i nadzoru w godzinach pracy D. w J., zostało zawarte z dniem 6 listopada 2025 r. pomiędzy Starostą Powiatu Ł. , a E. H. porozumienie, zgodnie z którym z dniem 7 listopada 2025 r. zmianie uległy warunki umowy o pracę zawartej w dniu 9 października 2025 r.: wymiar czasu pracy: pełny etat, podstawowy system czasu pracy. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 19 listopada 2025 r. przez Wydział Spraw Społecznych Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego stwierdzono poważne nieprawidłowości w zatrudnieniu E. H., polegające na podwójnym finansowaniu jej wynagrodzenia ze środków publicznych — zarówno w D. w J. (jednostka powiatowa), jak i w D. w B. (jednostka gminna).Tym samym radna E. H. pozostawała w tym samym czasie w dwóch stosunkach pracy na stanowiskach kierowniczych w podmiotach finansowanych ze środków publicznych. Taka sytuacja stanowi naruszenie zasad programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025 (Uchwała Rady Ministrów nr 191 z dnia 21 grudnia 2020 r.), przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 z późn. zm.) oraz może skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, o której mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1484 z późn. zm.). Powiat Ł. został zobowiązany do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pod rygorem utraty dofinansowania funkcjonowania D. w J. oraz obowiązku zwrotu nieprawidłowo rozliczonych środków publicznych. Ponadto z dokumentacji poddanej kontroli Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że E. H. otrzymała dodatek finansowy do wynagrodzenia w instytucji powiatowej nie informując, iż pobiera równocześnie dodatek w ramach innego projektu (jednostka gminna). Zasadnym jest także stwierdzenie, że E. H. aplikując na stanowisko Kierownika D. w J. , składając wnioski oraz podpisując dokumenty kadrowe związane z organizacją czasu pracy oraz wynagradzania pracowników miała świadomość, że jest to niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami rozliczania dotacji. Rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z pełnieniem przez E. H. mandatu radnej Rady Gminy. W ocenie skarżącego, Rada Gminy naruszyła art. 25 ust. 2 u.s.g. Rada gminy ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdym przypadku, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do ingerowania w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym we wszystkich innych sytuacjach, które mają uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takich sytuacjach obowiązkiem rady gminy jest udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzygnięcie sporu co do legalności rozwiązania stosunku pracy pozostaje w zakresie wyłącznej kognicji sądu pracy. Akceptacja stanowiska prezentowanego przez radę gminy prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych w stosunku do innych pracowników, kosztem ich pracodawców, mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, także gdyby nie miało ono w istocie żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Tymczasem celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy mogą być jedynie te zdarzenia, które są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że pismem z dnia 26 listopada 2025 r. skarżący wniósł o wyrażenie zgody Rady Gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radną E. H.. Projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną został rozpatrzony podczas sesji Rady Gminy, która odbyła się 1 grudnia 2025 r. W wyniku głosowania projekt uchwały nie uzyskał wymaganej większości i został odrzucony (głosy: za - 0, wstrzymujące się - 10, przeciw - 2). O powyższym skarżący został poinformowany pismem z dnia 2 grudnia 2025 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2025 r. skarżący złożył ponowny wniosek w tej samej sprawie. W związku z ponownym wnioskiem Przewodniczący Rady Gminy zwołał nadzwyczajną sesję Rady Gminy, podczas której w porządku obrad znalazł się projekt uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. W wyniku przeprowadzonego głosowania Rada Gminy ponownie nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną (głosy: za - 0, przeciw - 3 wstrzymujące się -10). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z powyższym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawa zapewnia pracownikom, będącym radnymi, szczególną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu. Podkreśla się w orzecznictwie, że przepis ten nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego (por. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7 - 8, poz. 116). Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego jako pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie dla tych przypadków, w których pracodawca zamierza rozwiązać z radnym stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca zobowiązuje radę do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 659/17, z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18, z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18, z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4632/21, z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21, z 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 3827/21). W przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu uzależnia decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Z art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika bowiem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo zbadane, gdyż od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Jednocześnie podkreślić należy, że motywy, jakimi kierowała się rada przy podejmowaniu uchwały powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w oderwaniu od motywów podanych przez pracodawcę. Uchwała odmawiająca wyrażenia zgody powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający zweryfikowanie argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 923/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter czysto procesowy sprowadzający się wyłącznie do konieczności oceny wniosku pracodawcy przez radę, wysłuchania radnego i ustalenia, czy wypowiedzenie pozostaje lub nie pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W ostatnim przypadku rada ma obowiązek udzielić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2532/17). Skład orzekający WSA w Lublinie powyższe stanowisko w pełni podziela. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W pozostałych przypadkach, radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest związana z wykonywaniem mandatu radnego (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 923/18). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną E. H.. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia stwierdzenie, jakie okoliczności stanowiły postawę do jej podjęcia. Wyjaśnienia wymaga, że brak jest wyraźnego unormowania nakładającego na radę obowiązek uzasadniania uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Nie budzi jednak wątpliwości, że podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, zaś wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które, sprawując kontrolę, muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada powiatu, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA z dnia: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym rada powinna zatem wykazać, że wypowiedzenie przez pracodawcę umowy o pracę ma związek z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika, że motywy decyzji pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać natomiast z uzasadnienia uchwały. Uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za istotne dla rozstrzygnięcia. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Jak wcześniej wskazano zaskarżonej uchwały nie uzasadniono. Ponadto stanowisko rady nie wynika również z treści protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2025 r. Wprawdzie pkt 2c porządku obrad dotyczył wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radną, to jednak trudno doszukać się w nim argumentacji powodów rozwiązania stosunku pracy z radną. Niezależnie jednak od powyższego, protokół z sesji rady nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia, które przedstawiałoby motywy, jakimi kierowała się rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Brak należytego wyjaśnienia, jakie konkretnie okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego przemawiają za odmową wyrażenia przez nią zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną prowadzi do uznania, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób arbitralny, z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania w wysokości 300 zł (o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.