III SA/Lu 676/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. J. – [...] A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] o nałożeniu na A.J. kary pieniężnej w wysokości 23.550 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalone w toku kontroli przedsiębiorcy, obejmującej okres od 1 sierpnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r., następujące naruszenia przepisów o transporcie drogowym:1) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; 2) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; 3) wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 4) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. W odniesieniu do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego organ wskazał, że w myśl art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 roku) po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. W oparciu o analizę zapisów na kartach kierowców: J. D., Z. G., T. P. i M. T. organ stwierdził łącznie 28 przypadków naruszenia przepisu art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Mając na uwadze wielkość przekroczeń maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w poszczególnych przypadkach Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że prawidłowo wyliczona łączna kara pieniężna za powyższe naruszenia w świetle lp. 10.3 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.) wynosi 12.800 zł. Jednakże kierując się treścią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy określił karę pieniężną za te naruszenia na kwotę 12.650 zł, to jest zgodnie z jej wysokością ustaloną w decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego podniesiono, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Stosownie do art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 roku w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, nie naruszając przepisów art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 zalecane podejście wyłącznie dla potrzeb obliczenia dziennego okresu prowadzenia pojazdu, w sytuacji gdy kierowca nie wykorzystał w całości okresów dziennego odpoczynku wymaganych zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jest następujące: obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się wraz z początkiem nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin. Obliczanie kolejnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin. Zapisy na kartach kierowców Z. G., T. P. i M. T. świadczą, że norma 10 godzin jazdy dziennej była w przypadku tych kierowców przekraczana. Łącznie stwierdzono 8 takich sytuacji. Przekroczenia dopuszczalnego czasu jazdy dziennej wyniosły od 19 minut do 2 godzin i 16 minut. Kara pieniężna z tytułu opisanych naruszeń zgodnie z Ip. 10.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym została ustalona na kwotę 2.400 zł. Organ wskazał również, że zgodnie z Wytycznymi Komisji Europejskiej stanowiącymi wskazówki do stosowania przepisów art. 4 lit. d) i f) oraz art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 opracowanymi w oparciu o orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (sprawa C-235/94), oceniając zasadność odstępstwa od przepisów na podstawie art. 12 rozporządzenia 561/2006 inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego muszą poddać dokładnej analizie wszystkie okoliczności, jednakże dzienne i tygodniowe ograniczenia czasu prowadzenia pojazdu powinny być przestrzegane, czyli kierowca nie powinien mieć żadnych "oszczędności czasowych" z powodu przekroczenia ograniczenia czasu prowadzenia pojazdu, a odstępstwo od przepisów w zakresie czasu prowadzenia pojazdu nie może prowadzić do ograniczenia wymaganych przerw oraz dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku. Zgodnie też z dyspozycją art. 10 ust. 2 akapit pierwszy oraz ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Organ zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy kierowcy przedstawiali wydruki z urządzenia rejestrującego opisujące powody odstępstwa od przestrzegania norm socjalnych, jednakże sporządzone w okresie późniejszym, niż przewiduje to art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, który stanowi, iż kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Przy tym fakt regularności naruszeń i wiedza przedsiębiorcy na ten temat powoduje w ocenie organu, że nie mogą być one uznane za wyjątkowe i uzasadniające odstępstwo od obowiązujących przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, że strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia lub nie mogła realnie przewidzieć powstania naruszenia i z tej przyczyny, na mocy art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. Kolejne stwierdzone naruszenie polegało na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Organ podniósł, że stosownie do art. 39 lit. j ustawy o transporcie drogowym kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Badania lekarskie, o których mowa, są wykonywane, z zastrzeżeniem ust. 3-6, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy. Zgodnie z art. 39k ustawy o transporcie drogowym kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przy czym stosownie do art. 39l ustawy o transporcie drogowym, to na przedsiębiorcy lub innym podmiocie wykonującym przewóz drogowy ciąży obowiązek kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne, pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych, przechowywania kopii orzeczeń lekarskich i psychologicznych oraz prowadzenia dokumentacji dotyczącej badań lekarskich i psychologicznych. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie prowadzonym przez A. J. organ pierwszej instancji stwierdził brak aktualnego w okresie objętym kontrolą badania lekarskiego w przypadku kierowcy A. C. Wobec tego zgodnie z lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za stwierdzone naruszenie nałożono karę pieniężną w wysokości 500 zł. Uzasadniając nałożenie kary za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o udzielenie licencji, z zastrzeżeniem ust. 4, należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Organ pierwszej instancji w toku kontroli stwierdził wykonywanie transportu drogowego na rzecz A.J. we wrześniu 2010 r. pojazdami, które zostały zgłoszone do licencji dopiero w dniu 24 października 2010 roku. W związku z argumentacją strony, iż pojazdy zostały użyczone, organ podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się zawarte przez A.J.: umowa o pracę z M. T. na okres od 1 września do 1 grudnia 2010 roku oraz umowa zlecenia z A. C. na okres od 1 września do 21 października 2010 roku, przewidujące świadczenie przez wymienione osoby usług kierowcy na linii regularnej. W konsekwencji organ uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa, za które w lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przewidziana jest kara w wysokości 8.000 zł. Transport drogowy może bowiem być wykonywany zgodnie z prawem tylko w sytuacji, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do wydania licencji. Jednocześnie nie ma znaczenia dla odpowiedzialności strony późniejsze usunięcie stanu niezgodnego z prawem przez zgłoszenie pojazdu do licencji. Organ odwołał się przy tym do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska o nieprawidłowości wykładni art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni. Organ odwoławczy podkreślił, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a więc działalność w celach zarobkowych, zawodowo i we własnym imieniu zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Natomiast uchybienie przepisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego A.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i interes prawny skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 92 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy zachodzą podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej; - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, to jest: - art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, t.j. ustalenia możliwości przewidzenia przez stronę okoliczności, na skutek których doszło do naruszenia przepisów prawa; - art. 8 k.p.a. polegające na zastosowaniu sankcji w postaci kary pieniężnej na stronę, która obiektywnie nie mogła przewidzieć okoliczności, które doprowadziły do naruszenia przepisów prawa; - art. 77 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności w kwestii ustalenia, w jakim czasie samochody o numerach rejestracyjnych: [...] oraz [...] były wykorzystywane przez stronę do wykonywania transportu drogowego, a także w kwestii ustalenia czy naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy przez kierowców nastąpiło wskutek okoliczności, które wykonujący przewozy mógł przewidzieć oraz nieuwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść strony; - art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydaną decyzję; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ uznając, że strona wykorzystywała pojazdy o nr rej.: [...] we własnej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w ustaleniach organów pominięto wyjaśnienia strony, która wskazała, że w okresie od 1 do 31 sierpnia 2010 roku nie prowadziła działalności gospodarczej. Natomiast ustalenie prawidłowego okresu wykonywania transportu drogowego jest istotne dla określenia, od jakiego momentu rozpoczął bieg przewidziany w art. 14 ustawy o transporcie drogowym termin do zgłoszenia nowych pojazdów organowi licencyjnemu. Strona uzyskała busy na podstawie umowy użyczenia zawartej w dniu 1 września 2010 roku z T.J.. Ci sami kierowcy prowadzili busy w ramach działalności zarówno strony - A.J., jak i T.J.. Dla stwierdzenia, że A.J. prowadziła transport drogowy za pomocą przedmiotowych busów niewystarczające jest powołanie się na nazwiska kierowców widniejące na zapisach tachografów oraz stwierdzenie, że kierowcy ci mieli zawarte umowy ze stroną. Przedmiotowe samochody były zgłoszone w licencji T.J., a strona, biorąc pod uwagę jej niedoświadczenie, mogła uważać, że umowa użyczenia pojazdów obejmuje także poszczególne licencje pojazdów. Tak więc w tym przypadku można jedynie mówić o naruszeniu zasad licencji i naruszeniu art. 8 ust 3 pkt 8 ustawy, jednakże nie zachodzą przesłanki do nałożenia kary z punktu 1.2 załącznika do ustawy. Zdaniem skarżącej, jakkolwiek organ słusznie podniósł uchybienia przy sporządzaniu wyjaśnień dotyczących odstępstw od norm socjalnych czasu pracy kierowców, jednakże nie może to powodować automatycznego odrzucenia wyjaśnień oraz nie zwalnia organu od wyjaśnienia wszelkich okoliczności i powodów, dla których do takich odstępstw doszło, a także czy strona ponosi winę w tym zakresie, chociażby poprzez niedochowanie należytej staranności. Nadto warunki atmosferyczne, śnieżyce i spowodowane tym zatory na drogach, w warunkach presji pasażerów i przy zdarzających się wypadkach drogowych stanowią konkretną przyczynę odstępstw od obowiązujących norm, uzasadniającą zastosowanie art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Przekroczenia czasu pracy w przypadku wszystkich kierowców przypadają na te same powtarzające się daty listopada, grudnia i stycznia 2010/2011 roku. Strona nie miała możliwości takiego zorganizowania czasu pracy, by uwzględnić powyższe wydarzenia, szczególnie, że tyła to pierwsza zima w okresie prowadzonej działalności gospodarczej. Organ, wbrew przepisom art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. nie ustalił z urzędu czy strona jako przedsiębiorca i pracodawca rzeczywiście nie dopełniła należytej staranności w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, a także czy nie wystąpiły w sprawie okoliczności lub zdarzenia wyłączające odpowiedzialność przewoźnika w świetle z art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Sugerowane przez organ rozwiązanie w postaci zatrudnienia dodatkowego kierowcy nie było możliwe z uwagi na wysokie koszty, a także nie było celowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. Organ administracji dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, należycie ocenił materiał dowodowy oraz prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy stanowiące podstawę decyzji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t,j, Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako "u.t.d.") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych wymienionych przepisów, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 ustawy oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). Pod pozycją 1.2 załącznika przewidziano, że wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji jest zagrożone karą w wysokości 8.000 zł. Stosownie natomiast do treści art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wniosek przedsiębiorcy o udzielenie licencji powinien zawierać m.in. oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; określenie rodzaju i zakresu, a w krajowym transporcie drogowym taksówką - także obszaru; czas, na jaki licencja ma być udzielona, a także rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji. Do wniosku należy dołączyć m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). W przypadku zmiany powyższych danych istnieje obowiązek zgłoszenia zmiany na piśmie organowi w terminie 14 dni od ich powstania (art. 14 ust. 1 u.t.d.). W przypadku zmiany danych zawartych w licencji należy wystąpić z wnioskiem o jej zmianę (art. 14 ust. 2). Powyższe oznacza, że transport będzie wykonywany w sposób zgodny z ustawą tylko i wyłącznie wówczas, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji i tym samym przedsiębiorca nie może wykonywać działalności w oparciu o uprawnienia wynikające z licencji takim pojazdem, na który stosownego wypisu nie uzyskał i o którym organ udzielający licencji nie ma informacji co do jego dopuszczenia do ruchu. Wprowadzona w lp. 1.2 załącznika podstawa nałożenia sankcji (kary pieniężnej) dotyczy wykonywania transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, a więc zachowania polegającego na wykonaniu, nawet jednorazowo, transportu przy użyciu pojazdu, o którym organ udzielający licencji nie posiada informacji, iż jest użytkowany przez określonego przedsiębiorcę do tego celu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że kierowcy A. C. i M. T. wykonywali transport w ramach działalności gospodarczej A.J. w czasie, kiedy pojazdy, którymi transport ten był wykonywany, nie były zgłoszone do licencji skarżącej, gdyż takie zgłoszenie nastąpiło dopiero w dniu 24 października 2010 roku. A.J. w pisemnych wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania administracyjnego podniosła jedynie, że nie prowadziła działalności w okresie od 1 do 31 sierpnia 2010 roku, natomiast nie kwestionowała wynikającej z zapisów tachografów cyfrowych okoliczności wykorzystywania przedmiotowych pojazdów po 1 września 2010 roku. Skarżąca powoływała się przy tym na wykonywanie transportu przy użyciu pojazdów o nr rej.: [...] na podstawie umów użyczenia, które zawarła z T. J. w dniu 31 sierpnia 2010 roku (k. 66-69 akt administracyjnych). W tych okolicznościach ustalenie przez organy administracji faktu prowadzenia przez A.J. transportu drogowego za pomocą przedmiotowych busów we wrzesniu 2010 roku jest w pełni uprawnione. Trzeba zauważyć, że wbrew temu, co stwierdzono w skardze, organy nie wywiodły powyższego ustalenia jedynie z faktu umieszczenia na zapisach urządzeń tachografów nazwisk kierowców, których od 1 września 2010 roku łączyły z A. J. umowy o świadczenie usług kierowców na linii regularnej. Okoliczność wykonywania we wrześniu 2010 roku transportu na rzecz A.J. pojazdami niezgłoszonymi wówczas do licencji została bowiem powierdzona na kartach kierowców, co podkreślono w zaskarżonej decyzji. Tym samym nie znajduje więc podstaw zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Chybiony jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie, od kiedy samochody o numerach rejestracyjnych: [...] były wykorzystywane przez stronę do wykonywania transportu drogowego. Wbrew stanowisku skarżącej nie jest to bowiem okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia. Według powoływanego przez skarżącą przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W kontekście zakazu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji przepis art. 14 ust. 1 u.t.d. nie może być jednak rozumiany jako pozwalający na wykonywanie transportu drogowego przy użyciu pojazdu niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonanie zgłoszenia w terminie 14 dni. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2010 roku, II GSK 780/09, wykładnia taka prowadziłaby do niespójności z treścią przepisów art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 u.t.d. Obowiązek zgłaszania pojazdu do licencji winien być zrealizowany przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko, które należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 15 maja 2008 roku, II GSK 156/08 oraz z dnia 20 lipca 2010 r., II GSK 680/09). W konsekwencji Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej, powołującej się na przeciwny pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie III SA/Kr 1032/07, wedle którego w zaistniałych okolicznościach można by mówić jedynie o naruszeniu zasad licencji oraz naruszeniu art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d. Niewątpliwie A.J. przed 24 października 2010 roku wykonywała transport drogowy pojazdami, które dopiero w ostatnio wymienionym dniu zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Taka zaś sytuacja w świetle regulacji z punktu 1.2. załącznika do ustawy stanowi podstawę do nałożenia kary w kwocie 8.000 zł. Dodatkowo trzeba zauważyć, że stwierdzone przez organ wykonywanie transportu drogowego pojazdami zgłoszonymi do licencji w dniu 24 października 2010 roku miało miejsce już w pierwszej połowie września 2010 roku. Zatem skarżąca nie dochowała nawet takich warunków, jakie wynikałyby z prezentowanej w skardze, a niepodzielonej przez Sąd wykładni przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. Zgłoszenie pojazdów do licencji nastąpiło bowiem w terminie dłuższym niż 14 dni od czasu, gdy pojazdy te były używane do wykonywania transportu przez skarżącą. Niezasadnie też powołuje się skarżąca na okoliczność, iż przed 24 października 2010 r. przedmiotowe pojazdy zgłoszone były do licencji T.J.. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.t.d. licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Regulacja ta jest konsekwencją charakteru licencji na wykonywanie transportu drogowego, która stanowi osobiste podmiotowe uprawnienie o charakterze publicznoprawnym, przyznawane w drodze decyzji administracyjnej o podwójnej konkretności (podmiotowej i przedmiotowej) i z tej przyczyny co do zasady wyłączone z obrotu cywilnoprawnego, prywatnego - poza sytuacjami wyjątkowymi, wynikającymi wprost z ustawy. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 350/06, LEX nr 344615, zezwolenie jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. To ochrona interesu publicznego (w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Inaczej mówiąc, licencja, zezwolenie, jest instytucją prawa administracyjnego a nie cywilnego, dlatego też do dysponowania nim jest władny wydający je organ administracji publicznej, a nie podmiot, który je uzyskał. W świetle powyższego A.J. nie mogła więc legalnie wykonywać transportu drogowego pojazdami zgłoszonymi do licencji wydanej na rzecz T.J.. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszone przez skarżąca jej przekonanie o objęciu umowami użyczenia pojazdów także uprawnień wynikających z licencji. Jeszcze raz podkreślić należy, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji przez ten właśnie podmiot. Wypisy z licencji powinny być okazywane przez kierowcę w czasie kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Ponadto transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę. W odniesieniu do kolejnych kategorii naruszeń, które skutkowały nałożeniem kary pieniężnej, polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego wskazać należy na regulację rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. Nr 102 z 11 kwietnia 2006 r.). Nieprzestrzeganie ustanowionych przepisami wymienionego rozporządzenia norm dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym sankcjonowane jest karami pieniężnymi. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców (pkt 2), przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł, określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (ust. 4). Art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przewiduje, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości, co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest kara w wysokości 150 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz 200 zł za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp.10.3 lit. a i b załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie dłużej niż dwa razy w tygodniu. Naruszenie przewidzianej normy dziennego czasu prowadzenia pojazdu sankcjonuje lp. 10.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny przewiduje karę pieniężną w wysokości 150 zł (lit a), zaś za każdą następną rozpoczętą godzinę przekroczenia – karę w wysokości 200 zł (lit. b). Odpowiedzialnym za naruszenia przytoczonych wcześniej przepisów jest przedsiębiorstwo transportowe (przedsiębiorca), którego kierowcy dopuszczają się naruszeń. Zasada ta wynika zarówno z prawa krajowego (art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d.), jak i z przepisów rozporządzeń wspólnotowych (art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006). Zauważyć jednocześnie należy, że z preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jednoznacznie wynika, iż celem zawartych w nim regulacji jest poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a co za tym idzie także ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego (17). W przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przewidziano jednakże wyjątek od ustanowionych w nim norm czasu pracy kierowców. Mianowicie w myśl art. 12 rozporządzenia pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie kwestionowała samego faktu naruszenia przez kierowców wykonujących transport na jej rzecz maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. W skardze sądowej zarzuciła jednak, że istniały konkretne podstawy do zastosowania dozwolonego odstępstwa od norm socjalnych czasu pracy kierowców. Jednocześnie, nie negując stwierdzonych przez organ uchybień w zakresie przewidzianego w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 terminu dokumentowania przyczyn naruszeń, skarżąca podniosła, że nie powinno to skutkować nieuwzględnieniem podanych okoliczności, a organ winien w tym zakresie poczynić ustalenia z urzędu, jak również ustalić czy strona ponosi winę za zaistniałe naruszenia. W konsekwencji skarżąca wywodziła, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., stanowiącego, iż w sytuacji, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu powyższa argumentacja jest chybiona. Przy stosowaniu art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 należy uwzględnić ratio legis tego przepisu, wprowadzającego przecież wyjątki od bardzo istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa publicznego wymogów co do czasu pracy i odpoczynku kierowców (art. 6-9 rozporządzenia). Wyjątek ten nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż mogłoby to prowadzić do negatywnego zjawiska obchodzenia wymogów w zakresie czasu pracy kierowców. W związku z tym należy uznać, że art. 12 może mieć zastosowanie tylko w przypadkach nadzwyczajnych, gdy ścisłe respektowanie wymogów co do odpoczynku kierowcy nie byłoby możliwe z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Ponadto, sporządzona w wymaganym przepisem art. 12 rozporządzenia terminie pisemna adnotacja dokumentująca przyczyny odstępstwa od norm czasu pracy kierowców musi być traktowana jako podstawowy wymóg skorzystania z określonego w tym przepisie wyjątku, również w kontekście uwarunkowań dowodowych. Brak podstaw do odmiennego odczytywania treści art. 12 rozporządzenia, który w zdaniu 2 jednoznacznie stanowi, że kierowca wskazuje powody odstępstwa od norm przewidzianych w art. 6-9 najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wskazać także należy, że organy obu instancji uzasadniając niezastosowanie art. 12 rozporządzenia powołały się nie tylko na niespełnienie w okolicznościach sprawy wskazanego ostatnio formalnego wymogu i sporządzenie obejmujących wyjaśnienia wydruków dziennych nawet po upływie 2- 3 miesięcy od stwierdzonego naruszenia norm czasu pracy kierowców, ale także wskazały na rozbieżności między opisami okoliczności powstania konkretnego naruszenia przedstawionymi na wydrukach sporządzonych w różnych datach, jak również ogólnikowy charakter opisów i bez podania godzin zaistnienia wskazywanych zdarzeń, co nie pozwala na ich weryfikację i uwględnienie. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, w świetle której złe warunki atmosferyczne w miesiącach listopadzie, grudniu i styczniu 2010 roku miałyby być uznane za niemożliwe do przewidzenia w strefie klimatycznej naszego kraju. Zarazem podkreślenia wymaga fakt, że w rozpatrywanej sprawie do naruszenia wskazanych przepisów dochodziło wielokrotnie. To zaś przeczy wyjątkowości i niezależności od strony stwierdzonych naruszeń, a przeciwnie – świadczy o braku właściwej organizacji czasu pracy kierowców, a także braku należytej kontroli i oddziaływania przedsiębiorcy na kierowców naruszających prawo. Natomiast regulacje nakładające liczne obowiązki na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego, w tym zwłaszcza dotyczące czasu pracy kierowców zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31.03.2008 r., SK 75/06, OTK 2008/2/30). W żadnym razie przedsiębiorca podejmujący się prowadzenia działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego, wymagającej przestrzegania wielu szczegółowych regulacji, w tym z zakresu czasu pracy kierowców, nie może powoływać się na brak wiedzy czy doświadczenia organizacyjnego umożliwiającego dostosowanie prowadzonej działalności do wymienionych norm. Tego rodzaju argument skarżącej A.J. nie może więc odnieść skutku. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że w sytuacji, gdy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Należy jednak podkreślić, że art. 93 ust. 7 u.t.d. jest przepisem wyjątkowym, odnoszącym się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 roku, II GSK 976/09, LEX nr 746376). Do takich zaś sytuacji nie sposób zaliczyć powtarzających się opadów śniegu w okresie zimowym, możliwych do przewidzenia w oparciu o dostępne, liczne i szczegółowe prognozy pogody. Zarazem trzeba wskazać, że okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z przepisów, które zwalniają z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Zatem to przedsiębiorca winien wykazać, że w konkretnej sprawie miały miejsce takie właśnie okoliczności, tj. że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub, że wystąpiły zdarzenia, których nie mógł przewidzieć (tak NSA w wyroku z dnia 20 października 2010 roku, II GSK 936/09). W konsekwencji pozbawiony jest podstaw zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 7 k.p.a. wskutek niepodjęcia przez organy administracji czynności niezbędnych do ustalenia możliwości przewidzenia przez stronę okoliczności, na skutek których doszło do naruszenia przepisów prawa. To bowiem skarżąca zobowiązana była wykazać wystąpienie przesłanek, które w myśl art. 93 ust. 7 u.t.d. uzasadniają umorzenie postępowania. Skarżąca nie sprostała jednak temu obowiązkowi. Chybiony jest więc również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. W świetle tego, co powiedziano wyżej, nieuzasadniony w okolicznościach sprawy jest zarzut naruszenia art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Wbrew stanowisku skarżącej w sprawie zaistniały podstawy, szczegółowo omówione przez organy obu instancji, do nałożenia na stronę kar pieniężnych za opisane w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa. Dotyczy to również stwierdzonego naruszenia w postaci braku aktualnego w okresie objętym kontrolą badania kierowcy A.C., podczas gdy w myśl art. 39l ustawy o transporcie drogowym obowiązek kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne, a także przechowywania orzeczeń lekarskich i psychologicznych spoczywa na przedsiębiorcy. Konsekwencją tego naruszenia jest kara pieniężna w wysokości 500 zł przewidziana pod lp. 1.8. ust. 3 załącznika do ustawy za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Sąd zważył nadto, że łączna wysokość kar została wymierzona w prawidłowej wysokości, gdyż odpowiada sumie kwot za poszczególne naruszenia, z uwzględnieniem braku możliwości wydania decyzji odwoławczej na niekorzyść strony przy ustalaniu kary pieniężnej z tytułu naruszenia wymienionego w lp. 10.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej jest zarazem zgodna z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.