III SA/Lu 775/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lutego 2016r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2015r. nr [...].AK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].AK w sprawie odmowy przywrócenia A. S. uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. A. S. został skierowany przez Komendanta Miejskiego Policji w L. na badania lekarskie i psychologiczne. Wobec niepoddania się badaniom organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2011 r. A. S. nie wnosił odwołania od tej decyzji i nie kwestionował doręczenia mu skierowań na badania. A. S. wykonał badania lekarskie i psychologiczne w dniu [...] lipca 2012 r. i dostarczył do organu pierwszej instancji dwa orzeczenia stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie posiadanego prawa jazdy kategorii A,B,C. Wykonanie takich badań nie jest możliwe bez okazania uprawnionemu lekarzowi stosownego skierowania. Kolegium podniosło, że zgodnie z art.103 ust.3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r., poz.155) wydanie przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) decyzji administracyjnej o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami następuje po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął co najmniej rok, warunkiem ich przywrócenia jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego (art.49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami). Wobec doręczenia stronie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w dniu [...] maja 2011 r., od tego dnia należy liczyć termin wskazany w art.49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. A. S. wykonał badania lekarskie i psychologiczne w dniu [...] lipca 2012 r. i pozytywny ich wynik przedłożył organowi pierwszej instancji w dniu następnym. Należy więc przyjąć, że najwcześniej w dniu [...] sierpnia 2012 r. mogła zostać wydana decyzja o ewentualnym przywróceniu stronie cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednakże art.114 ust. 1 pkt 2 lit. b ostatnio wymienionej ustawy stanowił, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający jeden rok. Od dnia doręczenia decyzji o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami, to jest od dnia [...] maja 2011 r., do dnia przedłożenia pozytywnego wyniku badań lekarskich i psychologicznych, to jest do dnia [...] sierpnia 2012 r. upłynął okres przekraczający jeden rok. Zatem strona była i nadal jest zobowiązana do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego na podstawie obecnie obowiązującego art.49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 43 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo, że: a) okoliczności związane z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji nie zostały ustalone w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości; b) nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania doręczyciela przesyłki ani nie zbadano treści adnotacji na zwrotnym poświadczeniu odbioru; c) treść "oświadczenia" z dnia [...] marca 2015 r. nie została zinterpretowana przez organ w sposób prawidłowy tzn. jako wniosek o przywrócenie terminu; - art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w wyniku nieprawidłowego doręczenia decyzji, a w efekcie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w 2011 r. zostało mu zatrzymane prawo jazdy na okres 6 miesięcy. Równocześnie w tym okresie skarżący był zmuszony do wyjazdu za granicę, gdzie przebywał nieprzerwanie przez 3 lata. Nie otrzymał skierowań na badania lekarskie i psychologiczne. O konieczności przeprowadzenia badań dowiedział się w dopiero w Wydziale Komunikacji, niezwłocznie wykonał badania w dniu [...] lipca 2012r. i wyniki badań dostarczył organowi. Skarżący zakwestionował również skuteczność doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2011 r. W jego ocenie doręczenie o którym mowa w art. 43 k.p.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nieobecność adresata jest krótkotrwała i nie wiąże się ze zmianą miejsca zamieszkania lub pobytu. Tymczasem skarżący przebywał przez 3 lata za granicą, co oznacza, że zmienił miejsce swojego pobytu. Skarżący wskazał, że z oświadczenia jego żony E. S. z dnia [...] marca 2015 r. wynika, iż nie miała ona możliwości przekazania korespondencji stronie, gdyż nie znała miejsca pobytu męża. Tymczasem organy obu instancji w niniejszej sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych odnośnie ewentualnych adnotacji na potwierdzeniu odbioru ani nie podjęły decyzji np. o przesłuchaniu w charakterze świadka doręczyciela przesyłki. Skarżący podniósł, że jego pismo z dnia [...] lutego 2015 r. złożone w Starostwie Powiatowym w L. Filii Wydziału Komunikacji, Transportu i Drogownictwa w B., rozpatrywane łącznie z pismem z dnia [...] marca 2015 r., powinny zostać potraktowane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 58 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą przywrócenia A. S. uprawnień do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2015 r. poz. 155 z późn. zm.), w świetle którego starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Ponadto organ pierwszej instancji powołał w ramach podstawy prawnej przepis art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, uznając, że na mocy wskazanego przepisu i wobec upływu okresu dłuższego niż rok pomiędzy dniem doręczenia decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, a dniem poddania się badaniom, przywrócenie uprawnień jest uzależnione od zdania egzaminu państwowego. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro od dnia doręczenia decyzji o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami do dnia przedstawienia pozytywnego wyniku badań lekarskich i psychologicznych upłynął okres przekraczający jeden rok, strona jest zobowiązana do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego na podstawie przepisu art.49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega: 1) osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem; 2) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji; 3) osoba ubiegająca się o: a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji, b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 3, prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem wydaje się po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje (art. 49 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie cofnięcie A. S. uprawnień do kierowania pojazdami nastąpiło decyzją Starosty L. z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.). Powyższa decyzja jest ostateczna. Nie była zaskarżona w zwykłym trybie, jak też w trybach nadzwyczajnych. Jak wynika z akt sprawy, decyzja została doręczona na adres strony i odebrana przez żonę skarżącego E. S., która zgodnie z adnotacją na potwierdzeniu odbioru podjęła się oddania przesyłki adresatowi. Powołane w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidywały, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, a także w razie niepoddania się badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3. Jednocześnie art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym określał, że decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, z wyjątkiem przypadku określonego w art. 140 ust. 1 pkt 3, wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Z kolei art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowił, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o: a) przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji, b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. Przytoczone przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązywały przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, to jest przed dniem 19 stycznia 2013 r. Z tym dniem weszły w życie powołane wyżej przepisy art. 103 ust. 3 oraz art. 49 ustawy o kierujących pojazdami. Zarówno przepisy poprzednio obowiązujące, jak i przepisy aktualne przewidują zatem, jako zasadę, wydanie decyzji o przywróceniu kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Dodatkowo, między innymi w przypadku ubiegania się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji, do przywrócenia uprawnienia wymagane jest sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której cofnięcie uprawnień nastąpiło nie w związku z utratą kwalifikacji, ale na skutek niepoddania się przez stronę badaniu lekarskiemu i psychologicznemu, istotne znaczenie ma ocena, czy jest to przypadek przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi cofniętych na okres przekraczający rok, a w konsekwencji czy przepis art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami daje podstawę do konstruowania wobec skarżącego dodatkowego wymogu w postaci sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Organy obu instancji przyjęły, że taka sytuacja ma w sprawie miejsce, gdyż okres faktycznego trwania stanu cofnięcia uprawnień przekroczył rok, albowiem doręczenie decyzji o cofnięciu uprawnień nastąpiło w dniu [...] maja 2011 r., zaś pozytywne wyniki badań lekarskiego i psychologicznego z dnia [...] lipca 2012 r., zostały złożone przez stronę dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r. Taka ocena, w świetle stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia przepisu art.49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędna. Brzmienie wskazanego przepisu, w ocenie składu orzekającego wyraźnie wskazuje, że ponownemu egzaminowi podlega osoba, której uprawnienie "cofnięto na okres przekraczający jeden rok". Warunek ten ma zatem charakter normatywny, a nie faktyczny, co oznacza, że cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, po upływie którego osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia jest zobowiązana poddać się egzaminowi, powinno wyraźnie wynikać z treści decyzji. Nie chodzi natomiast w tym przypadku jedynie o faktyczne utrzymywanie się stanu cofnięcia uprawnienia w okresie dłuższym niż rok. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni analogicznej treści przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, dyspozycja w postaci kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest uzależniona od zaistnienia dwóch przesłanek hipotezy: po pierwsze, nastąpiło cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem, po drugie, cofnięcie nastąpiło na okres przekraczający 1 rok. Cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami jest przedmiotem regulacji ustawowej i dokonywane jest w drodze decyzji organu administracyjnego (art. 140 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego). Cofnięcie na okres przekraczający 1 rok oznacza zatem, iż o okresie cofnięcia przesądza akt cofający uprawnienia. Nie ma znaczenia okres, w którym osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnień nie dysponowała uprawnieniami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, iż chodzi o okres, na który orzeczono cofnięcie uprawnień (okres w znaczeniu normatywnym), a nie okres rzeczywistego pozostawania osoby bez uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że takie odczytanie analizowanego pojęcia jest nie tylko rezultatem właściwego rozumienia aspektu prawnego, czyli orzekania o okresie cofnięcia uprawnień. Istotna jest także chronologia, wynikająca ze słów "na okres". Słowa te oznaczają, że rozstrzygnięcie w przedmiocie okresu cofnięcia uprawnień jest podejmowane w chwili wydawania decyzji o cofnięciu uprawnień. O ile okres, w którym osoba pozostawała bez uprawnień byłby ustalany ex post, bardziej precyzyjne byłoby określenie o cofnięciu "przez okres". Wówczas ustalenie o okresie cofnięcia następowałoby po upływie rzeczywistego, a nie orzeczonego okresu cofnięcia uprawnień (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r. w sprawie I OSK 24/12). Jakkolwiek powołane orzeczenie dotyczy nieobowiązującego już przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, to mając na względzie, że treść przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami stanowi w zasadzie powtórzenie uchylonego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zawarte w przytoczonym wyroku stanowisko uznać należy za aktualne także na tle obecnie obowiązującego stanu prawnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Tożsama wykładnia była przy tym wyrażana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2007 r., I OSK 866/06 oraz z dnia 21 stycznia 2009 r., I OSK 146/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Bk 57/08 oraz z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bk 308/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2011 r., IV SA/Gl 26/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2012 r., II SA/Go 897/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2012 r., II SA/Ol 946/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2012 r., II SA/Sz 1222/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2013 r., III SA/Kr 1376/12). W okolicznościach niniejszej sprawy w decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na skutek niepoddania się kontrolnemu badaniu lekarskiemu oraz psychologicznemu, nie wskazano okresu, na który nastąpiło cofnięcie uprawnień. Nie można zatem uznać, iż doszło do cofnięcia uprawnień na okres przekraczający jeden rok. W konsekwencji w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art.49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, a którą wcześniej przewidywał przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym i organ nie mógł uzależnić przywrócenia uprawnień od sprawdzenia kwalifikacji strony do kierowania pojazdami w drodze egzaminu państwowego. Jak wskazano wyżej, nie ma w świetle obu przepisów podstaw do uznania, że dostarczenie orzeczenia lekarskiego i psychologicznego po upływie roku od cofnięcia uprawnień może być usankcjonowane dodatkowym rygorem w postaci poddania się egzaminowi sprawdzającemu Dodatkowo zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oczywiście mylnie powołano przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym, dotyczący sprawdzenia kwalifikacji osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a nie osoby ubiegającej się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający jeden rok lub w związku z utratą kwalifikacji, Z omówionych przyczyn należało uznać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskutek ich błędnej wykładni, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2015 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.