III SA/Lu 898/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Wałejko,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. przyznał R. L. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika BP ARiMR w C. wpłynęło odwołanie R. L. od powyższej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z daty stempla pocztowego na kopercie, pisma te zostały nadane w dniu 2 maja 2013 r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik strony wyjaśniła, że w dniu 24 kwietnia 2013 r. matka R. L. odebrała z jego skrzynki pocztowej pisma Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] kwietna 2013 r., wysłane listem zwykłym, w przedmiocie możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz przyznanych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżone decyzje (wydane po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznych przyznających płatności) są wadliwe, bowiem wydano je bez zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. Pełnomocnik strony wskazała, że R. L. w miesiącach od listopada do chwili złożenia przedmiotowego wniosku często przybywał poza granicami kraju, z uwagi na charakter wykonywanej pracy. Matka R. L. informowała o powyższym BP ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Pełnomocnik strony w żaden sposób nie wykazała, że przy dołożeniu należytej staranności strona nie była w stanie złożyć odwołania w ustawowym terminie. Sytuacja wskazana we wniosku nie wykluczała bowiem możliwości ustanowienia pełnomocnika na czas przebywania poza miejscem zamieszkania. Organ zauważył, że R. . ustanowił pełnomocnika dopiero na obecnym etapie postępowania. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożył R. L., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przed wydaniem decyzji Kierownik BP ARiMR nie zapewnił mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie zawiadamiając o wszczęciu postępowania, uniemożliwiając zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów art. art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. Naruszenie tej zasady mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z kolei, odmawiając skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z naruszeniem powyższych przepisów, Dyrektor ARiMR usankcjonował stan niezgodny z prawem. Zdaniem skarżącego trudno jest przyjąć brak należytej staranności, polegający na nieustanowieniu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., w sytuacji gdy strona nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu i została pozbawiona możliwości czynnego w nim udziału. Ponadto, z żadnego przepisu k.p.a. nie wynika, aby na czas wyjazdu skarżącego za granicę był on zobowiązany ustanowić pełnomocnika do doręczeń korespondencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że określone przez pełnomocnika skarżącego przyczyny uchybienia terminu, to jest pobyt poza granicami kraju, nie uprawdopodabniają dochowania przez skarżącego należytej staranności w dotrzymaniu terminu do złożenia odwołania. Pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie wykazał, że przy dołożeniu należytej staranności, skarżący nie był w stanie złożyć w terminie odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem organu, niespełnienie chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 58 k.p.a., przy równoczesnym dopełnieniu innych, przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w rozpoznawanej sprawie, wymagało uprzedniego dokonania ustaleń odnośnie skuteczności doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej. Przepisy k.p.a. przewidują kilka form doręczania pism osobom fizycznym, przy czym doręczyciel w pierwszej kolejności powinien podjąć próbę doręczenia do rąk adresata (art. 42), a następnie doręczenia zastępczego (art. 43). Bezskuteczność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., otwiera dopiero możliwość dokonania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Drugą przesłanką skuteczności doręczenia określonego w art. 44 § 1 k.p.a., jest przechowywanie pisma przez okres 14 dni w placówce operatora pocztowego (gdy pismo doręczane jest przez tego operatora). Kolejną przesłanką dla uznania prawidłowości doręczenia (art. 44 § 2 k.p.a.) jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce operatora pocztowego. Przy czym przepis ten ustanawia wiążącą doręczyciela kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie (1. oddawczej skrzynce pocztowej; 2. na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w których adresat wykonuje swoje czynności zawodowe; 3. w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata). Zgodnie z dyspozycją art. 44 § 3 k.p.a. – w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W świetle ugruntowanego orzecznictwa, samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma – pieczęci operatora pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest adnotacja doręczyciela, że zawiadomił adresata o przesyłce w sposób przewidziany prawem (por.: wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. III RN 70/00 – OSNP 2001/19/574; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 523/07; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 405/09; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. I OZ 642/09; postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. II GSK 1087/09; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 935/11; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2329/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 406/13). W przypadku wadliwego doręczenia pisma, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy ocenić prawidłowość (skuteczność) doręczenia R. L. dwóch decyzji Kierownika BP ARiMR w C. z dnia [...] listopada 2012 r.: w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, nr [...] i w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, nr [...] (k. 84-85 akt administracyjnych). Na kopercie zawierającej ową przesyłkę widnieją adnotacje doręczyciela: "Awizo 23.11.12 r., adresat nieobecny" oraz "Awizowano powtórnie dnia 30.11.2012". Dokument doręczenia nie zawiera natomiast wzmianki, że niemożliwe było doręczenie przesyłki w sposób wskazany w art. 42 i 43. Nie ma również adnotacji doręczyciela czyniącej zadość wymogom przewidzianym w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a., bowiem nie odnotowano czy i gdzie zamieszczono zawiadomienie zawierające informację o możliwości odbioru przesyłki w określonym terminie, w konkretnej placówce pocztowej. W tych okolicznościach, nie można przyjąć fikcji doręczenia rzeczonych decyzji pierwszoinstancyjnych z dnia [...] listopada 2012 r. Błędne jest w tym zakresie stanowisko organu, który stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że decyzje zostały doręczone stronie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 10 grudnia 2012 r. Następną kwestią, którą należy rozważyć są implikacje wiążące się ze stwierdzeniem wadliwego doręczenia decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje określone skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma (decyzji) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu dokonania czynności procesowej bez potrzeby powtórnego prawidłowego doręczenia pisma (zob.: postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. III ARN 54/94 – OSNP 1994/12/187; postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. – LEX nr 1321426; postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. II GSK 1761/11 – LEX nr 965116). Doręczenie przesyłki poleconej, zawierającej decyzje pierwszoinstancyjne z dnia [...] listopada 2012 r. było wadliwe. O wydaniu tych decyzji pełnomocnik R. L. dowiedziała się w dniu 26 kwietnia 2013 r., zapoznając się z aktami administracyjnymi w siedzibie BP ARiMR w C. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nadanym listem poleconym w dniu 2 maja 2013 r., pełnomocnik skarżącego wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od decyzji wydanych w dniu [...] listopada 2012 r. przez Kierownika BP ARiMR w C., w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, nr [...] i w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, nr [...] (k. 84-85 akt administracyjnych). Do tego wniosku dołączono, zawarte w jednym piśmie, odwołanie od wyżej wymienionych decyzji. Skoro zatem skarżący uprawdopodobnił, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania bez swej winy (art. 58 § 1 k.p.a.), wniósł prośbę o przywrócenie terminu i dopełnił w ustawowym terminie czynności, o których mowa w art. 58 § 2, przeto organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku. Otworzy to drogę do merytorycznego rozpoznania odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnych. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.).