I SA/Ol 495/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 15 marca 2021 r. (zat. Propozycja zawarcia ugody) J. S. (dalej jako: "skarżący", "strona", "wnioskodawca"), reprezentowany przez pełnomocnika adwokata K. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: "organ", "ZUS", "Zakład"), w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym wobec strony - o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek. W uzasadnieniu podniósł, że proponuje organowi zawarcie ugody na następujących warunkach: - należność główna zostanie spłacona w ratach, w kwotach wyższych niż dokonywane potrącenia z wynagrodzenia za pracę, - naliczone odsetki za zwłokę zostaną umorzone w całości, - w przypadku naliczenia opłaty prolongacyjnej zostanie ona umorzona w całości, - organ wstrzyma postępowanie egzekucyjne i umorzy w całości naliczone koszty egzekucyjne. Decyzją z "[...]", nr "[...]", uznając propozycję zawarcia ugody, jako wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ZUS odmówił skarżącemu częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne, za okres styczeń 2010 r. - wrzesień 2010 r. w kwocie 28.491,00 zł, - na ubezpieczenie zdrowotne, za okres styczeń 2010 r. - wrzesień 2010 r. w kwocie 7.348,00 zł, - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres luty 2010 r. - wrzesień 2010 r. w kwocie 1.592,00, za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu organ podniósł, że 16 marca 2021 r. wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za cały okres z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Z ustaleń Zakładu wynika, że na koncie strony, jako płatnika składek figurują, m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń, w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. ZUS stwierdził jednocześnie, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej jako: "U.s.u.s."), w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Organ może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. Zakład wskazał również, że w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia, w części finansowanej przez płatnika, które figurują na jego koncie, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że organ nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu. Zakład wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 61a §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "K.p.a."), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast według art. 83b ust. 1 U.s.u.s., w przypadku gdy Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, ZUS wydaje decyzję. Oznacza to, że w sprawie skarżącego organ musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia niniejszego postępowania. Dodatkowo Zakład stwierdził, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych należności. Po zakończeniu tego postępowania zostanie wydana stosowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Pismem z 2 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona (poprzez swojego pełnomocnika) zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie ZUS o odmowie częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za pracowników, w części finansowanej przez płatnika i zażądała: - uchylenia przyjętego rozstrzygnięcia w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez umorzenie odsetek od należności z tytułu składek za cały okres z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 61a §1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że żądanie jego wszczęcia zostało złożone przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ całokształtu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez pominięcie istotnych okoliczności, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, - art. 8 K.p.a., poprzez zbyt daleko idące uprzywilejowanie interesu społecznego (publicznego) kosztem interesu strony (indywidualnego); 2) prawa materialnego, tj. art. 30 U.s.u.s., poprzez jego błędne zastosowanie, wskutek przyjęcia, że nie zachodzą podstawy do umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za cały okres z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu strona podniosła, że w jej ocenie przyjęte przez ZUS rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Przywołała w tym zakresie treść art. 28 ust. 1 U.s.u.s. oraz art. 24 ust. 2 tego aktu. Stwierdziła też, że co do zasady, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia, o którym jest mowa w art. 30 U.s.u.s. Wskazał także, że co prawda istnieje wyjątek od zasady dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek, objęty ww. przepisem (który został ściśle określony – umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek), jednakże podkreślenia wymaga, że wyjątki muszą być interpretowane ściśle. To oznacza, że inne należności z tego tytułu, czyli odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, także te powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 U.s.u.s. Skarżący dodał też, że art. 28 ust. 4 U.s.u.s. w ogóle nie dotyczy dopuszczalności umarzania odsetek, gdyż te kwestie reguluje art. 28 ust. 1 tego aktu. Przepis ten wprowadza jedynie niejako rozszerzony skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych należności, o których jest mowa w art. 24 ust. 2 U.s.u.s. Nie oznacza to jednak, że umorzenie innych niż składki należności jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienionych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych - innych należności z tytułu składek. Skarżący przywołał w tym zakresie wyroki NSA: z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08 i z 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie skarżącego to powoduje, że nie może nastąpić umorzenie samych składek, bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek z mocy prawa nastąpi także umorzenie pozostałych należności. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. ZUS ma więc możliwość, zdaniem strony ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 U.s.u.s. Przepis ten daje bowiem możliwość umorzenia samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 U.s.u.s. Wnioskodawca ma przy tym, w opisanym zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga. Może więc domagać się umorzenia w całości lub w części, niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych. Może też łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki, to z mocy prawa umorzeniu podlegają też inne należności z nimi związane, o których jest mowa w art. 28 ust. 4 U.s.u.s. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1447/07). Wnioskodawca zaznaczył również, że decyzja w przedmiocie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2495/07). W ocenie strony organ nie zastosował się do powyższego i przy ustaleniu okoliczności sprawy pominął fakt, że zobowiązany z żoną mają ustanowioną rozdzielność majątkową, a więc jej dochód w wysokości 3.200,00 zł netto nie stanowi wspólnego majątku. Ponadto, oprócz ponoszenia stałych wydatków związanych z utrzymaniem w wysokości 1.350,00 zł skarżący ponosi wydatki z tytułu zobowiązań pieniężnych w wysokości 4.652,07 zł. Biorąc więc pod uwagę wysokość miesięcznego dochodu strony oraz wysokość wydatków i zobowiązań pozostaje mu kwota 667,93 zł na zaspokojenie podstawowych potrzeb, takich jak żywność, chemia i ubrania. W odpowiedzi na skargę z 27 marca 2021 r. ZUS reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał też dotychczasową argumentację w sprawie. W wyznaczonym terminie strona skarżąca nie odniosła się do wniosku organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, organ miał prawo do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne, za okres styczeń 2010 r. - wrzesień 2010 r., - na ubezpieczenie zdrowotne, za okres styczeń 2010 r. - wrzesień 2010 r., - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres luty 2010 r. - wrzesień 2010 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Mając na względzie tak zarysowaną istotę sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 U.s.u.s. (wg. stanu prawnego na 2010 r. - Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.), składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Według art. 28 ust. 1 U.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 3a U.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak stwierdza art. 30 U.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Przepis art. 32 U.s.u.s. mówi, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Jak stanowi też art. 24 ust. 4 i ust. 5b U.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Równocześnie art. 23 ust. 1 U.s.u.s. stwierdza, iż od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Według art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wg. stanu prawnego na 2010 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie art. 8 K.p.a. stwierdza, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wykładnia gramatyczna art. 28 ust. 1 U.s.u.s. wskazuje, że instytucję umorzenia stosuje się do "należności z tytułu składek". Odnosi się to również do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, o których jest mowa w art. 32 U.s.u.s. Uszczegółowienie przedmiotowego pojęcia znalazło swój wyraz w art. 24 ust. 2 tego aktu, który stanowi, że do należności tych należą: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Jest to więc pojęcie zbiorcze i nie zostało ograniczone wyłącznie do składek. Jak zauważył bowiem WSA w Rzeszowie w wyroku z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 124/21: "Pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze od pojęcia "składek", obejmuje ono bowiem składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. (...).". Jeśli chodzi o stronę podmiotową to, według art. 28 ust. 3a U.s.u.s. o umorzenie należności z tytułu składek może wystąpić ubezpieczony, będący równocześnie płatnikiem tych składek. Zważywszy na treść ww. przepisu skarżący nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie, w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, finansowanych przez samych pracowników. W takich sytuacjach możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami została zgodnie z art. 30 U.s.u.s. wyłączona. To powoduje, że płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony pracownik poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1745/19). Tym samym mogą być umarzane wyłącznie należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek (ustawową definicję płatnika składek ustawodawca podał w art. 4 pkt 2 U.s.u.s.). Jednakże, niemożliwość ubiegania się o umorzenie składek na podstawie art. 30 U.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek (por. wyroki: NSA z 28 września 2017 r. sygn. akt II GSK 1492/17 i z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 715/19). Zważywszy bowiem na treść tego przepisu ustawodawca ograniczył zakres stosowania art. 28 i 29 U.s.u.s. wyłącznie do składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. Nie wspomniał zaś nic o pozostałych należnościach z tego tytułu. Wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności przewidziany w art. 30 U.s.u.s. jest zatem ściśle określony i obejmuje wyłącznie umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek. Tymczasem Zakład odmówił wszczęcia postępowania w zakresie "należności z tytułu składek", a precyzyjnie w odniesieniu do odsetek od należności z tytułu składek: - na ubezpieczenie społeczne za okres styczeń 2010 r. - wrzesień 2010 r., - na ubezpieczenie zdrowotne za okres styczeń 2010 r. - wrzesień 2010 r., - na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres luty 2010 r. - wrzesień 2010 r., za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wadliwość tego rozstrzygnięcia polega więc na tym, że ZUS objął nim odsetki za zwłokę od nieopłaconych składek, które mogą być umarzane. Jak zauważył bowiem NSA w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 715/19: "Odsetki od składek finansowanych tak przez płatnika (pracodawcę), jak i przez pracownika, nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 30 u.s.u.s.". Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami, to Zakład nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza, że wnioskodawca objął swym wnioskiem wszelkie zaległości (k. 3 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga więc to, że ZUS może umorzyć należności w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych. Ten stan rzeczy potwierdza również treści art. 24 ust. 9 U.s.u.s., który stanowi, że odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata są finansowane w całości ze środków własnych płatnika składek. To zaś oznacza obowiązek uwzględnienia tej kwestii przy formułowaniu rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania. Istotnym jest także dostrzeżenie, że art. 30 U.s.u.s. mówi wyłącznie o składkach finansowanych przez ubezpieczonych, niebędących płatnikami składek, zaś art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3a tego aktu – posługuje się pojęciem należności z tytułu składek. Pojęcie należności z tytułu składek jest szersze, jak już wspomniano wcześniej, ponieważ swoim zakresem obejmuje (poza składkami) - także odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ta różnica zakresowa nie jest przypadkowa, gdyż obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego pracowników (art. 36 ust. 1 U.s.u.s.), obliczania i przekazywania ich składek (art. 17 ust. 1 U.s.u.s.) do ZUS spoczywa na płatniku, czyli pracodawcy. W konsekwencji ustawa obciąża w art. 23 ust. 1 U.s.u.s. płatnika (pracodawcę) obowiązkiem zapłacenia odsetek za zwłokę w nieopłaceniu w terminie składek, finansowanych zarówno przez ubezpieczonego, jak i przez płatnika (pracodawcę). Odsetki za zwłokę nie są zatem finansowane przez ubezpieczonego pracownika, również w zakresie w jakim dotyczą składek przez niego finansowanych, ale nieopłaconych przez pracodawcę. Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika, ale już nie dotyczy innych należności z tytułu składek od zatrudnionego pracownika, które nie są stricte składkami, to Zakład nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Należy również zauważyć, że rozstrzygnięcie Zakładu z "[...]" zostało oparte na art. 61a §1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 U.s.u.s., którym odmówił on wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, w części finansowanej przez płatnika. Zgodnie z art. 61 §1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a §1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku tego postępowania jest to decyzja zważywszy na treść art. 83 b ust. 1 U.s.u.s. Przepis ten nie zawiera enumeratywnych przyczyn, uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, niemniej przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a §1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1640/18). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa, bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny. W tym przypadku tak nie jest. Przepisy wskazane przez ZUS nie stoją bowiem na przeszkodzie, aby postępowanie we wnioskowanym przez skarżącego zakresie zostało wszczęte i rozpatrzone. Powyższe oznacza, że organ naruszył prawo, odmawiając wszczęcia postępowania w odniesieniu do odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez płatnika. Tym samym zgodzić się należy ze skarżącym, że organ dopuścił się naruszenia art. 61a §1 K.p.a. Zdaniem Sądu nie jest to jedyne uchybienie, które przesądziło o podjętym rozstrzygnięciu. Należy bowiem zauważyć, że należności przysługujące ZUS dotyczą roku 2010. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi brakuje podstawowych dokumentów i informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (art. 24 ust. 5b U.s.u.s.). Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W badanej sprawie dokumenty te oraz wyjaśnienia Zakładu w tym zakresie pozwoliłyby przede wszystkim Sądowi dokonać oceny w przedmiocie biegu terminu przedawnienia, co wobec ich braku było niemożliwe. A jak stwierdził NSA w wyroku z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17: "Sąd pierwszej instancji powinien mieć wiedzę, czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (...)." (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Sąd zwrócił również uwagę, że Zakład w podjętym rozstrzygnięciu przywołał ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych według stanu prawnego na 2021 r. Tymczasem, należności przysługujące ZUS w niniejszej sprawie dotyczą roku 2010. Nie jest więc jasne, według stanu prawnego (z jakiego okresu) organ procedował przedmiotową sprawę, gdyż treść decyzji tego nie wyjaśnia. Należy zwrócić również uwagę (o czym Zakład zapomniał) na treść art. 7 K.p.a., z którego jasno wynika, że organy stoją na straży praworządności i zasadę tę należy powiązać z art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19). W opisanym wyżej zakresie organ dopuścił się również naruszenia ww. zasad. W ocenie Sądu powyższe nieprawidłowości oraz związane z tym naruszenia prawa procesowego przełożyły się na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 U.s.u.s w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3a tego aktu, poprzez błędne ich zastosowanie. Zważywszy na przedmiot rozstrzygnięcia Sąd nie podzielił zawartej w skardze argumentacji dotyczącej naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 K.p.a. Strona nie wyjaśniła bowiem na czym miałoby polegać i w jakiej mierze odnosi się do przedmiotu sprawy naruszenie ww. przepisów, polegające na nierozpatrzeniu przez organ całokształtu materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez pominięcie istotnych okoliczności, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. Końcowo przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględniając powyższą ocenę prawną, wyeliminuje wskazane przez Sąd nieprawidłowości. ZUS winien w szczególności dokonać stosownej interpretacji art. 30 U.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 3a tego aktu i wówczas stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61a §1 K.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 U.s.u.s. Pamiętając przy tym, że wykładnia prawa jest zespołem czynności, zmierzających do zrekonstruowania z obowiązujących przepisów prawnych norm postępowania i ustalenia ich znaczenia. Samo odtworzenie normy z przepisów prawnych nie wyczerpuje operacji wykładni. Najważniejszym krokiem jest takie ustalenie jej treści, aby w jednoznaczny (nie budzący wątpliwości) sposób charakteryzowała adresata, okoliczności i wyznaczony w nich wzór zachowania. ZUS zobowiązany będzie więc wydać decyzję prawidłowo sformułowaną wobec wnioskowanych przez skarżącego należności z tytułu składek, odnosząc się również do zarzutów podniesionych w skardze. Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a., art. 205 §2 P.p.s.a., art. 209 P.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).