II SA/Ol 105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 9 lipca 2020 r. nr XXI/159/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność § 2 ust.1 pkt 3 lit. a i b, § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, § 2 ust. 1 pkt 5 lit. a i b, § 2 ust. 1, pkt 6 lit. a i b zaskarżonej uchwały. W dniu 9 lipca 2020 r. Rada Gminy Elbląg podjęła uchwałę Nr XXI/159/2020 w sprawie uchwalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470), dalej jako: "u.d.p." W uchwale ustalono wysokość stawek opłat za zajecie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Elbląg ( § 1), przedstawiono wysokość stawek opłat (§ 2), orzeczono o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały Nr XXXIX/183/06 z dnia 27 kwietnia 2006r. oraz uchwały Nr VI/38/2015 z dnia 26 marca 2015 r. (§ 3), powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Elbląg (§ 4) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (§ 5). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 24 lipca 2020 r. pod poz. 3255. W skardze z dnia 29 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej jako: "Prokurator", "Skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 6 lit. a) i b). Przepisom tym zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), dalej jako: "Z.t.p." poprzez określenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uzależnionych od położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym, co nie znajduje uzasadnienia prawnego w regulacji art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że stosownie do treści § 143 Z.t.p. w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie materię przekazaną ustawą upoważniającą dany organ. Tymczasem w zakwestionowanej regulacji lokalny prawodawca zróżnicował wysokość stawek opłat od kryterium, które nie zostało uregulowane w ustawie upoważniającej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Elbląg uwzględniła w całości skargę stwierdzając, że regulacja § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 6 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały została ustanowiono z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., jak też wniosła o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, gdyż Rada Gminy Elbląg podejmie na sesji uchwałę uwzględniającą stanowisko Prokuratora. Rada Gminy Elbląg uchwałą Nr XXXIX/295/2022 z 24 stycznia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w § 1 wprowadziła zmiany do uchwały Nr XXI/159/2020 z 9 lipca 2020 r. w zakresie zakwestionowanym przez Prokuratora pomijając regulację różnicującą wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od umieszczenia obiektu czy wykonywania robót w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym. Pismem procesowym z dnia 07.02.2022 r. Prokurator Rejonowy w Elblągu wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jak też pismem procesowym z dnia 07.02.2022 r. Wójt Gminy Elbląg złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został zawarty w piśmie procesowym Prokuratora oraz Wójta Gminy Elbląg z dnia 07.02.2022 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie do art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015. sygn. II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się i skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że nie można wprowadzać różnych wysokości stawek z uwagi na kryterium podmiotowe, tj. w zależności kto urządzenie umieszcza, finansuje lub komu ma służyć, czy inne kryteria, odnoszące się do funkcji urządzeń (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 121/20; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Ol 471/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Go 956/16, CBOSA). Tylko w przypadku obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca przewidział preferencyjne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Poza tym, opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń o podobnym charakterze nie powinny być różne (tak NSA w wyroku z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA). O ile zatem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowana w orzecznictwie, to różnicowanie to może się opierać wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, rodzaju zajęcia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do tego czy umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, umieszczenia obiektów budowalnych niezwiązanych z zarządzaniem drogami, umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, umieszczenie obiektów budowalnych, infrastruktury telekomunikacyjnej, niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam została zróżnicowana w zależności od tego czy zajęcie pasa drogowego następuje na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym. Jak wskazano powyżej jedyne kryteria różnicujące zostały określone w art. 40 ust. 9 u.d.p., gdzie nie wskazano takiej kategorii jak obszar zabudowany, czy też poza obszarem zabudowanym. Wyjście poza upoważnienie ustawowe zawsze stanowi rażące naruszenie prawa, którego efektem pozostaje konieczność wyeliminowania takiej regulacji z porządku prawnego. Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie usprawiedliwia podmiotowego różnicowania opłat, co łączy się również z konstytucyjną zasadą równości podmiotów prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020r., sygn. II SA/Ol 893/20, dostępne CBOSA). Na marginesie pozostaje wyjaśnić w tej sprawie, że nie mógł znaleźć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej w skardze uchwały fakt, że Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na okoliczność podjęcia uchwały Nr XXXIX/295/2022 z dnia 24 stycznia 2022 r., zmieniającej uchwałę Nr XXI/159/2020 w sprawie uchwalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w zakresie zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów. Wskazać bowiem należy, że okoliczność podjęcia późniejszej uchwały pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi. Nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, bowiem dopiero wyeliminowanie takich zapisów wyrokiem Sądu wywołuje skutek (ex tunc), czyli od daty podjęcia zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym za sprzeczne z przytoczonymi przepisami należy uznać zapisy: § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b), § 2 ust. 1 pkt 6 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały. Z podanych powyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.