II SA/Ol 154/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny oddala skargę. Rozporządzeniem Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr 162 z dnia 19 grudnia 2008r. (dalej zwanego jako: rozporządzenie nr 162), na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) ustanowiono Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 201, poz. 3154). W dniu 5 listopada 2015r. Spółka A (dalej jako Spółka), reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. S.G., wezwała Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego rozporządzenia nr 162, które narusza interes prawny Spółki. Zarzucono, że zapisy ww. rozporządzenia naruszają uprawnienie Spółki do realizacji inwestycji na działkach stanowiących jej własność oraz pozostałych niezbędnych do jej realizacji, wynikającej z zapisów odpowiednio: - § 1 ust. 1 oraz § 3 uchwały z dnia 30 marca 2000r. Rady Gminy w Bartoszycach Nr XVII/167/2000 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bartoszyce dotyczącego terenu projektowanej elektrowni wodnej na rzece Łynie w rejonie miejscowości Ardapy z obszarem zalewowym (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 28, poz. 440) dalej zwanej: uchwałą RG w Bartoszycach; - § 1 ust. 1 oraz § 3 uchwały Rady Gminy w Kiwitach Nr X/54/99 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kiwity dotyczącej terenu zalewowego wynikającego z budowy elektrowni wodnej w rejonie miejscowości Ardapy w gminie Bartoszyce (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 68 poz. 1117) dalej zwanej: uchwałą RG w Kiwitach; - § 1 ust. 1 oraz § 3 uchwały Rady Gminy Lidzbark Warmiński Nr IX/82/99 z dnia 10 września 1999r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lidzbark Warmiński dotyczącej terenów zalewowych rzeki Łyny związanych z budową elektrowni wodnej w rejonie miejscowości Ardapy w gminie Bartoszyce (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 63, poz. 1068, ze zm.); w związku z § 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 52, poz. 725) dalej zwanego: rozporządzeniem Nr 21 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 199, ze zm.) dalej jako: u.p.z.p. poprzez wprowadzenie ograniczeń obowiązujących w § 4 rozporządzenia Nr 162, w szczególności wymienionych w pkt 1 i 6 także w stosunku do zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych do realizacji w obowiązujących planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucono rozporządzeniu naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez niewykazanie potrzeby oraz niezbędności wprowadzenia ograniczeń obowiązujących w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia nr 162 w stosunku do uprawnień Spółki wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia planów miejscowych, w szczególności do realizacji przewidzianej tymi planami inwestycji na działkach stanowiących jej własność tj. działce nr [...] obręb A. gm. B. Wniosła o wydanie uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny uwzględniającej interes prawny Spółki poprzez wprowadzenie regulacji wyłączającej obowiązywanie zakazów w przypadku kolizji z ustaleniami obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia planów miejscowych, bądź też zmianę rozporządzenia nr 162 polegającą na wprowadzeniu do jej treści przepisu wyłączającego obowiązywanie zakazów w przypadku kolizji z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych w dniu wejścia w życie rozporządzenia nr 162. W odpowiedzi na wezwanie Sejmik Województwa uchwałą z dnia [...] Nr [...] odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego Rozporządzenia Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. W dniu 30 grudnia 2015r. (data nadania przesyłki w UP) Spółka A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 162 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny, w której wniesiono na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości ewentualnie w części, w jakiej nie uwzględnia ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Bartoszyce, gminy Kiwity i gminy Lidzbark Warmiński oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powtórzono zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wyjaśniając, że Spółka na gruntach własnych oraz działkach ewid. Nr [...] obręb A. gm. B. planuje zrealizować inwestycję w postaci elektrowni wodnej wraz z progiem piętrzącym oraz infrastrukturą towarzyszącą. W tym celu wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, jednak organ ten decyzją z [...] odmówił wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania na realizację planowanego przedsięwzięcia podając, że podstawę odmowy stanowi postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ) z dnia [...], w którym stwierdzono, iż planowana inwestycja spowoduje poważne zakłócenia w ekosystemie rzeki Łyny oraz wpłynie negatywnie na przyrodę Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny tzn. zostaną naruszone zakazy wynikające z § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia nr 162. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Pomimo, że na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 października 2014r. sygn. akt II SA/Ol 672/14 uchylił decyzję organu I i II instancji oraz postanowienie RDOŚ, to w wyniku ponownie rozpoznanego wniosku Wójt Gminy decyzją z dnia [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, argumentują ponownie, że stanowisko RDOŚ w zakresie spełnienia wymagań środowiskowych nie uległo zmianie z uwagi na zakazy wynikające z rozporządzenia nr 162. Uzasadniając skargę Spółka podała, że wprawdzie rozporządzenie nr 162 było już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 136/10 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010r. sygn. II OSK 1775/10, niemniej wyroki te zapadły ze skargi innego podmiotu, jak również ich zakres obejmował treść § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia pod kątem jego zgodności z konstytucyjną zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Przytoczono stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 28 kwietnia 2015r. sygn. II OSK 826/15, zgodnie z którym dopuszczalna jest powtórna kontrola sądowa aktu prawa miejscowego z uwagi na przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że interes Spółki wynika z uprawnienia do realizacji inwestycji w postaci progu piętrzącego oraz elektrowni wodnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości A. gm. B., która wynika z obowiązujących planów miejscowych, tak w dacie uchwalania rozporządzenia, jak i obecnie. Zaznaczono, że wcześniejsze rozporządzenie nr 21, które wprowadzało w § 1 ust. 35 Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny, jednocześnie w § 3 wyłączało wszystkie zakazy w stosunku do zagospodarowania ustalonego w obowiązujących w dniu wejścia jego w życie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku kolizji norm prawnych dawało pierwszeństwo planom miejscowym. Również wcześniejsze rozporządzenie nr 31 z dnia 12 lipca 2002r. w sprawie zakazów dot. obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 87, poz. 1272) przewidywało takie rozwiązanie, zaś obecne skarżone rozporządzenie nie zawiera takich zapisów, co oznacza, że dopiero ono wprowadziło ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu w sposób przewidziany planami miejscowymi gmin Bartoszyce, Kiwity i Lidzbark Warmiński. Podniesiono, że art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dopuszczał możliwość czynnej ochrony ekosystemów oraz wprowadzenie zakazów dla danego terenu ale także dla jego części. W ocenie skarżącej zapisy rozporządzenia nr 162 ograniczające jej uprawnienia wynikające z planów miejscowych są niezgodne z prawem i tym samym w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa należy je uznać za nieważne. Sąd kontrolując rozporządzenie nr 162 winien stwierdzić jego nieważność na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w całości, ewentualnie w części, w jakiem zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 1-8, a w szczególności pkt 1 i 6 naruszają ustalenia ww. planów miejscowych. Z ostrożności, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do podniesionych zarzutów, to i tak na organie stanowiącym spoczywał szczególny ciężar wykazania niezbędności wprowadzenia ograniczeń wynikających z potrzeby ochrony przyrody. Wyjaśniono, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i jako takie może być ograniczone wyłącznie w zakresie wynikającym, z postanowień Konstytucji RP. Z zapisu art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej wskazano, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podkreślono, że akty podustawowe wkraczające w prawa obywatela gwarantowane konstytucyjnie muszą być zgodne z delegacją ustawową oraz z przepisami ustawy zasadniczej. Wyjaśniono, że ich prawo własności do wskazanych działek oraz wolność działalności gospodarczej w postaci zagospodarowania ich w sposób określony w planach miejscowych wynika wprost z treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz wyżej wskazanych zapisów planów miejscowych, tym samym Wojewoda winien, wprowadzając ograniczenia ww. uprawnień Spółki, wykazać szczególne wartości przyrodnicze obszarów objętych tymi planami miejscowymi w stosunku do wartości przyrodniczych Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny, jakie podlegały ochronie z uwzględnieniem wcześniejszych rozwiązań i wolności. Wcześniejsze ograniczenie zakazów z uwagi na inwestycje określone w planach miejscowych, znaczyło zapewne, że w stosunku do takich obszarów nie musiało być chronione dobro w postaci ochrony wyjątkowych wartości przyrodniczych, zaś w kontrolowanym rozporządzeniu organ stanowiący uznał, że ze względu na szczególne potrzeby ochrony wartości przyrodniczych konieczne jest wprowadzenie zakazów dla całego obszaru chronionego. Nadto wskazano, że zakazy, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia nr 162 wprowadzono na całym obszarze chronionym o powierzchni 16429,90 ha, co może budzić wątpliwości w zakresie ich zgodności z zasadą proporcjonalności. Podkreślono, że z uwagi na to, o ile Wojewoda nie przekroczył zewnętrznych granic uznania administracyjnego, to z pewnością naruszył granice wewnętrzne uznania, wychodząc poza potrzebę ochrony przyrody na wskazanym obszarze chronionym. W odpowiedzi na skargę Województwo reprezentowane przez Marszałka Województwa wniosło o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie. Na wstępie wyjaśniono, że pomimo, iż przedmiotem skargi jest rozporządzenie Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, to jednak na skutek nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody zmieniono treść art. 23 ust. 2 ww. ustawy przyznając kompetencję w zakresie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, jako stanowiącą uprawnienie sejmiku województwa, który wypowiada się w drodze uchwały. Natomiast stosownie do treści uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn. I OPS 3/12, zdolność sądową w postepowania przed sądami administracyjnymi należy przyznać jednostkom samorządu terytorialnego, które posiadają osobowość prawną, a nie organom, za pomocą których działają, przy czym co do zasady reguła ta obowiązuje również w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Reasumując stroną przeciwną w stosunku do skarżącego należy uznać Województwo, zaś działanie w imieniu Województwa w oparciu o pełnomocnictwo Marszałka Województwa. Podniesiono, że przedmiotowe rozporządzenie nr 162 było już przedmiotem kontroli sądów (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 136/10 oraz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010r. sygn. II OSK 1775/10) i nie można podzielić stanowiska skarżącej, że nie zaistniała w tej sprawie powaga rzeczy osądzonej zwłaszcza, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa (odpowiednik art. 63 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) nie można wnieść skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Następnie podkreślono, że warunkiem skuteczności skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej przepisem aktu prawa miejscowego, zaś art. 90 ustawy o samorządzie województwa przyznaje prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżonym aktem. W skardze, pełnomocnik skarżącej upatruje istnienia interesu prawnego jedynie w oparciu o przepisy prawa cywilnego regulujące prawo własności, lecz w ocenie organu wykazano jedynie naruszenie interesu faktycznego Spółki, którego nie można utożsamiać z interesem prawnym. Wobec zarzutów skargi wyjaśniono, że w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej sformułowano kryteria dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw, wskazując, że są one możliwe tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Takim przykładem ograniczeń ustawowych są zapisy art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody, a w świetle tych zapisów Wojewoda w rozporządzeniu wprowadził zakazy wynikające z jego potrzeb, tylko w zakresie wcześniej przewidzianym przez powołane przepisy ustawy. Wprawdzie w tym zakresie Wojewody rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy, jednak kontrola aktu uznaniowego przez sąd polegać może jedynie na zbadaniu jego zgodności z prawem, bez możliwości wnikania w celowość rozstrzygnięcia w nim zawartego, co zostało już przez sądy obu instancji uczynione i nie dopatrzyły się one przekroczenia przysługującego organowi przyznanego uprawnienia. Podkreślono, że ujęte w rozporządzeniu zakazy są powtórzeniem zakazów zawartych w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie przyrody. To groźba utraty walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności. Konstytucja RP nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a skoro ustawodawca przyznał prawo ingerencji w sposób wykonywania prawa własności poprzez uchwalanie aktów prawa miejscowego, to nie ulega wątpliwości, że organ był uprawniony do wprowadzenia zakazów opartych na statuującym je przepisie. Poza tym skarżąca nie kwestionuje faktu, że obszar objęty rozporządzeniem nr 162 obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zawarte w nim ustalenia dotyczą czynnej ochrony ekosystemów leśnych, nieleśnych ekosystemów lądowych oraz wodnych a zakazy niewątpliwie służą zachowaniu tego wyróżniającego się krajobrazu. W piśmie procesowym z 26 lutego 2016r. pełnomocnik skarżącej przedstawił stanowisko w zakresie udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Wskazał, iż organem uprawnionym w tej sprawie nie był Marszałek Województwa działający w imieniu Województwa, gdyż to nie on jest organem, który aktualnie władny jest wydać stosowny przepis prawa w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, gdyż organem tym jest sejmik województwa. Zatem to nie organ udzielił odpowiedzi na skargę. Za niezrozumiałe uznał stanowisko w kwestii odrzucenia skargi Spółki z uwagi na brak wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej. Interes ten wynika nie tylko z prawa cywilnego, ale również z norm prawa materialnego administracyjnego, jakie stanowią obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ustalające przeznaczenie nieruchomości skarżącej oraz sąsiednich nieruchomości pod budowę elektrowni wodnej. Nie sposób podzielić poglądu, że plany te są nieaktualne i wymagają dostosowania do przepisów rozporządzenia nr 162, gdyż ich moc obowiązująca wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.87 ust. 1), a organy właściwe gminy nie czynią tego, co potwierdza, że takie zagospodarowanie ww. nieruchomości cały czas leży w interesie społeczności lokalnej. W piśmie pełnomocnika Marszałka Województwa z dnia 8 marca 2016r. stanowiącym replikę w odniesieniu do stanowiska skarżącej podtrzymano argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej: ustawa p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonego rozporządzenia wykazała, że nie narusza ono prawa. Prawidłowo w sprawie zarówno skarga, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało w stosunku do Sejmiku Województwa, jednakże organ ten nie posiada zdolności sądowej, na co zwrócił uwagę pełnomocnik organu, wobec czego w oparciu o postanowienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. sygn. I OPS 3/12, zdolność sądową w postepowania przed sądami administracyjnymi należy przyznać jednostkom samorządu terytorialnego, które posiadają osobowość prawną, a nie organom, za pomocą których działają, przy czym co do zasady reguła ta obowiązuje również w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Reasumując stroną przeciwną w stosunku do skarżącego należy uznać Województwo, zaś działanie w imieniu Województwa w oparciu o pełnomocnictwo Marszałka Województwa. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii - wobec stanowiska Marszałka Województwa o odrzuceniu skargi, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej Spółki w zaskarżeniu rozporządzenia oraz stanu powagi rzeczy osądzonej, gdyż rozporządzenie nr 162 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny było już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych - czy dopuszczalna jest skarga Spółki w tej sprawie i kontrola Sądu zaskarżonego aktu. Należy podnieść, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 525) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym przez wojewodę lub organ administracji niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił ( ust. 2). Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie przedmiotem skargi jest rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, jednakże w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) dalej jako: u.o.p. dokonanej mocą ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), zmieniono brzmienie art. 23 ust. 2 u.o.p. wprowadzając zapis, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Na skutek nowelizacji uległ zatem zmianie dotychczasowy podział kompetencji między administrację rządową i samorządową w zakresie tworzenia i funkcjonowania obszarów chronionego krajobrazu. Organem kompetentnym w powyższej kwestii przestał być wojewoda, a stał się nim sejmik województwa. Słusznie zatem skarżący zarówno skargę, jak i wezwanie do sunięcia naruszenia prawa skierował do sejmiku województwa. Zatem odpowiednio zastosowanie znajduje tutaj przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1392, ze zm.) dalej jako: u.s.w., który przyznaje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego organów samorządu województwa temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżonym przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydal przepis, do usunięcia naruszenia. Natomiast z ust. 3 tego przepisu wynika, że nie stosuje się regulacji ust. 1, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W rzeczonej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że rozporządzenie nr 162 było już przedmiotem skargi i skarga ta została oddalona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 136/10, zaś NSA wyrokiem z dnia 16 listopada 2010r. sygn. II OSK 1775/10 oddalił skargę kasacyjną skarżącego. Jednak, jak wskazuje się w doktrynie prawa jako zbyt rygorystyczne i ograniczające prawo do sądu oraz prawo do ochrony przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej należałoby ocenić stanowisko wykluczające automatycznie dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego przez kogo pierwotna kontrola sądowa została zainicjowana, w jakim stopniu i zakresie interes prawny tego podmiotu został naruszony i jakie zarzuty zostały przez tę osobę sformułowane (M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, z. 3, s. 62). Powstała przed sądem administracyjnym sprawa, pomimo obiektywnego charakteru dokonywanej kontroli legalności inicjowana jest zawsze przez określony podmiot mający w tym interes prawny, jak stanowi art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a, bądź też czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.w. Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 28 kwietnia 2015r. sygn. II OSK 825/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd rozpoznający sprawę podziela, w odniesieniu do aktów administracyjnych generalnych nie można wykluczyć sytuacji, w której ten sam przejaw działania organu administracji publicznej, kształtujący sytuację prawną wielu podmiotów prawa i wywierający różne skutki prawne, zostanie oceniony jako zgodny z prawem w przypadku jego zrelatywizowania do sytuacji prawnej jednej osoby, a niezgodny z prawem, gdy zostanie on poddany ocenie legalności z perspektywy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innej osoby (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, z. 6, s. 96-97). Jeżeli zatem sąd administracyjny oddalając skargę na akt prawa miejscowego nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepodanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, U.s.g. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 814-815, W. Piątek, Powaga (...), s. 256-257. Zob. też wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 17 października 2011r., sygn. akt II OSK 1244/11, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej. Reasumując nie budzi wątpliwości, że poprzednio zapadłe wyroki sądu administracyjnego w zakresie kontroli rozporządzenia nr 162 nie obejmowały kontroli regulacji wynikającej z treści § 4 ust. 1 pkt 1 i 6, gdyż obejmowały kontrolą rozwiązania przewidziane w § 4 ust. 4 pkt 2 tego aktu pod kątem zaistnienia naruszenia interesu prawnego innej osoby. Nie do przyjęcia zatem pozostaje twierdzenie, że sąd w wyroku z dnia 10 czerwca 2010r. dokonał kontroli całego aktu prawa miejscowego, także w zakresie zgodności z prawem zapisu § 4 ust. 1 pkt 1 i 6, które obecnie kwestionowane są przez skarżącą Spółkę z uwagi na naruszenie jej interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że literalna wykładnia art. 90 ust. 3 u.s.w. prowadziłaby do ograniczenia prawa do sądu, zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego też nie uwzględnił w tym zakresie stanowiska pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę i nie odrzucił skargi Spółki. Odnośnie twierdzenia organu w kwestii braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu rozporządzenia nr 162 wyjaśnić należy, że pogląd ten nie jest trafny. Przy badaniu interesu prawnego skarżącego należy się posiłkować dorobkiem judykatury i doktryny. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa, przy czym mogą to być przepisy należące do każdej dziedziny prawa nie tylko prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być zatem także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (tak NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2001r. sygn. OPK 19/01 i w wyroku z 24 listopada 2004r. OSK 919/04, OSP 2005, z. 11 poz. 128). Natomiast w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 247/06 Sąd ten wskazał, że pojęcie "interesu prawnego" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. O istnieniu legitymacji decyduje interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym". Nie można pominąć jednakże okoliczności, iż skarżący musi posiadać w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004r. , OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Powyższe oznacza, że konkretny podmiot ma w konkretnej sprawie "interes prawny" tylko wtedy, gdy interes ten ma oparcie w przepisach prawa, przy czym nie chodzi tutaj tylko o przepis prawa materialnego, jak to podnosi organ, lecz o każdy przepis prawa, w tym przepis procesowy lub ustrojowy. Od wykazania związku pomiędzy chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżącej we wniesieniu skargi na rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr 162 wyjaśnić należy, iż interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności działek ewidencyjnych o nr [...] w obrębie A. gm. B. znajdujących się na obszarze objętym ochroną w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Zatem to art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, stanowi przepis prawa przesadzający o jego interesie prawnym do wniesienia skargi w tej sprawie. Nadto nie bez wpływu na istnienie interesu prawnego mają zapisy planu miejscowego tj. zapis § 3 uchwały z dnia 30 marca 2000r. Rady Gminy w Bartoszycach Nr XVII/167/2000 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bartoszyce dotyczącego terenu projektowanej elektrowni wodnej na rzece Łynie w rejonie miejscowości Ardapy z obszarem zalewowym (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 28, poz. 440) dalej zwanej: uchwałą RG w Bartoszycach, gdzie zgodnie z zapisami tego planu wskazane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem WE tj. teren projektowanej elektrowni wodnej, projektowany obiekt winien skalą i formą architektoniczną nawiązywać do krajobrazu. Wobec takich zapisów planu oraz treść art. 140 k.c. wpływ na zakres zagospodarowania nieruchomości skarżącej ma niewątpliwie rozporządzenie Wojewody nr 162 dotyczące ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że właściciel nieruchomości może mieć interes prawny w zaskarżeniu zapisów tej formy ochrony, które będą ograniczały możliwości zagospodarowania jego nieruchomości w sposób dopuszczony przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Sąd uznał za niezasadny wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi na skarżony akt z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Spółki. Jednakże posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu ww. rozporządzenia nie może być utożsamiane z naruszenia takiego interesu prawnego. Skarga mimo, że pochodzi od podmiotu uprawnionego, została wniesiona w terminie i po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, nie mogła zostać uwzględniona. Kontrolowane rozporządzenie nie narusza bowiem przepisów prawa, a zarzuty skargi nie są zasadne. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 i 2 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, zaś w dacie podejmowania aktu w drodze rozporządzenia wojewody. Zgodnie zaś z treścią art. 24 ust. 1 u.o.p. na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że zakazy te nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie składu orzekającego Sądu skarżący nie wykazał w realiach rozpoznawanej sprawy aby zaskarżone przepisy rozporządzenia naruszyły jego interes prawny. Spółka podniosła, że treść § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 ww. rozporządzenia przewidujące zakazy: 1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka narusza jego interes prawny poprzez uniemożliwienie realizacji na działkach własnych oraz sąsiednich inwestycji przewidzianej w planie miejscowym Gminy Bartoszyce polegającej na budowie elektrowni wodnej wraz z progiem piętrzącym oraz inwestycjami towarzyszącymi oraz terenem zalewowym na rzece Łynie, przy czym z uwagi na wcześniejsze zapisy w rozporządzeniach dotyczących tej formy ochrony przyrody na tym terenie, które przewidywały wyjątki od ich przestrzegania z uwagi na potrzebę zagwarantowania realizacji inwestycji określonych w planach miejscowych, dopiero obecne zapisy rozporządzenia nr 162 naruszyły interes prawny Spółki, która nie może zrealizować planowanej inwestycji wobec negatywnego stanowiska w kwestii spełnienia wymagań środowiskowych, co potwierdza decyzja Wójta Gminy z dnia [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie negatywna decyzja została w dużej mierze oparta na negatywnym uzgodnieniu warunków realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podkreślenia wymaga, że forma ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu została ustanowiona w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 u.o.p., przy czym zakazy wymienione w rozporządzeniu nr 162 są powtórzeniem zakazów przewidzianych w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 6 u.o.p. bez jakiejkolwiek ich modyfikacji. Wprowadzone zostały na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 23 ust. 2 u.o.p. Nie sposób w oparciu o tak jednobrzmiącą treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody uznać, że działania Wojewody były niezgodne z prawem. Nadto już z samej treści przytoczonych wyżej norm wynika, że ustawodawca zapisując upoważnienie do wprowadzenia wskazanych wyżej zakazów w zagospodarowaniu nieruchomości na określonym terenie, na którym taka forma ochrony przyrody zostanie wprowadzona przewidywał, czy też dawał pierwszeństwo jej ustanowieniu z uwagi na chronione dobro - ochronę środowiska z uwagi na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach. To groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. W piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, wyd. Difin Warszawa 2006, str. 64-65). Natomiast konstytucyjna zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. W związku z tym skarżący nie może skutecznie wywodzić naruszenia jego prawa własności, skoro powołane przepisy ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, ale w granicach dopuszczanych przez prawo. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nadto wyjaśnić pozostaje, że w żadnym z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie znajduje się norma prawna, która obligowałaby organ uprawniony do arbitralnego wprowadzenia formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu, do określenia na wskazanym terenie zakazów jednak tylko takich, które uwzględniałyby obowiązujące na tym terenie normy prawa miejscowego określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wpływu na taką ocenę nawet fakt, że we wcześniejszym rozporządzeniu dotyczącym wskazanego terenu tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny - rozporządzeniu nr 21 z dnia 14 kwietnia 2003r. w § 3 zawarto zapis, że rozporządzenie nie narusza zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia. Poza tym organ uprawniony tj. Wojewoda w ramach swojej kompetencji ograniczył niektóre z zakazów w stosunku do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w chwili wejścia w życie skarżonego rozporządzenia, lecz wyłączenie dotyczyło to możliwości lokalizowania obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (...). Oceniono zatem, że tylko w takim zakresie można odstąpić od koniczności ochrony przyrody na wskazanym terenie i w określonych zakresie, zaś nie dopuszczono możliwości realizacji innych inwestycji, które pociągałyby za sobą niszczenie istniejącego ekosystemu i to zarówno wodnego, jak i lądowego. Reasumując zatem podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty nie mogły być uwzględnione W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna. W związku z powyższym na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę należało oddalić.