II SA/Ol 288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 30 czerwca 2020 r., nr XIX.185.2020 w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ełku stwierdza nieważność § 11 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ełku będącego załącznikiem do uchwały NR XIX.185.2020 Rady Miasta Ełku z dnia 30 czerwca 2020 r. Rada Miasta w Ełku podjęła 30 czerwca 2020 r. uchwałę NR XIX.185.2020 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ełku. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 19 ust. 3, 4 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 z późn. zm., dalej jako: u.z.z.w.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako: u.s.g.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Ełku, zaskarżając ją w części dotyczącej § 11 ust. 4 Regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały (dalej jako: Regulamin). Prokurator zarzucił, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie obowiązku bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami u.z.z.w. poprzez uzależnienie w § 11 ust. 4 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, co stanowi regulację przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej w § 11 ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zakres materii przekazanej do uregulowania w gminnym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w tym przepisie. Brak jest podstaw do wprowadzania przez organ stanowiący jako warunku przystąpienia do wykonania przyłącza wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z którymi ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego. W świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej, czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac oraz sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli prowadzonych czy wykonanych robót. Ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, jednak jest to kwestia wzajemnych relacji między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług i nie może być przedmiotem podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent Ełku podniósł, że uchwała w sprawie przyjęcia projektu Regulaminu została przekazana do zaopiniowania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie, który uznał zapisy tam zawarte za niezgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o powyższą opinię, wprowadzając zapisy rozdziału 6 "Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.g.n. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy podzielić zarzut skarżącego dotyczący istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). Zasadnie podaje skarżący, że w § 11 ust. 4 Regulaminu Rada z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zamieściła regulację uzależniającą przystąpienie do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, stwierdził, że "regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 19 ustawy jest również uzależnienie (...) przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Organ nie może modyfikować procedury poprzedzającej rozpoczęcie prac budowlanych. Skoro art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ustawy. Z ustawy wynika możliwość wykonania robót przyłączeniowych przez odbiorcę usług we własnym zakresie, nie przewiduje ona natomiast obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem." Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela przedstawiony wyżej pogląd prawny i stwierdza, że zapis § 11 ust. 4 Regulaminu jako modyfikujący obowiązki inwestora w procesie budowlanym - nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4. Nie jest to pogląd kontrowersyjny gdyż zaprezentowane stanowisko jest jednolicie prezentowane przez sądy administracyjne, przykładowo wskazać można wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 174/19). Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18). W rozpoznawanej sprawie niczego nie zmienia opinia, na którą Prezydent Ełku powoływał się w odpowiedzi na skargę, gdyż zakwestionowany zapis jest błędny i nie powinien się znajdować w przedmiotowej uchwale. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 11 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ełku będącego załącznikiem do uchwały z 30 czerwca 2020 r., NR XIX.185.2020. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. .