II SA/Ol 290/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr SKO.73.143.2025 w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. (dalej jako strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) z 9 kwietnia 2025 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza [...] (dalej jako Burmistrz) z 4 lutego 2025 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, skarżąca zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem z 12 stycznia 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Działka znajduje się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000. Decyzją z 26 czerwca 2024 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Fundację N. (dalej jako Fundacja) SKO decyzją z 17 września 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na dostrzeżone uchybienia i zakres koniecznych zmian. Decyzją z 4 lutego 2025 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, określając rodzaj inwestycji oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na skutek odwołania Fundacji, SKO decyzją z 9 kwietnia 2025 r. uchyliło decyzję Burmistrza z 4 lutego 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Organ pierwszej instancji nie wykazał bowiem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: u.p.z.p.). SKO podniosło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna jest niepełna i nie odpowiada warunkom z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588), dalej jako rozporządzenie. Analiza nie odzwierciedla faktycznego sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji. Nie odniesiono się również do faktu, że wzdłuż jeziora [...] w zbliżeniu do brzegu są zlokalizowane budynki (działka inwestycyjna wchodzi w skład większego kompleksu działek położonych w sąsiedztwie jeziora [...]). Podjęta próba ustalenia ich legalności w zasadzie sprowadziła się do powielania argumentacji wskazującej na pismo Starosty [...] z 6 marca 2024 r. Nadal nie dokonano prawidłowej oceny uzyskanych informacji. Ponadto, analizując odpowiedź Starostwa Powiatowego w [...] z 6 marca 2024 r. uzyskano informację o zgłoszeniu zamiaru budowy siedmiu obiektów na wskazanych w piśmie działkach. Tym samym, jak stwierdziło Kolegium, pozostałe działki, wymienione w pismach do tych organów zabudowane są nielegalnie. Pominięto też całkowicie kwestię budowy w zbliżeniu do jeziora. Analiza urbanistyczna wskazuje, że w odniesieniu do czterech działek Starosta [...] przyjął zgłoszenia budowy parterowych budynków rekreacji indywidualnej i budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 mkw. (niektóre obiekty są w trakcie realizacji). Jednak to, że zamiar budowy został zgłoszony właściwemu organowi, nie czyni automatycznie takiej inwestycji legalnej. Jedynie dwie działki poddane analizie posiadają zabudowę zrealizowaną na podstawie zgłoszeń i w odpowiedniej odległości od brzegu jeziora, jednak analiza mapy w Systemie Informacji Przestrzennej Gminy [...] wskazuje, że znajdują się na nich obiekty inne niż zgłoszone lub jest ich więcej. Zatem analiza nadal nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, co budzi wątpliwości co do jej rzetelności. Z akt sprawy nie wynika również, że planowana inwestycja spełnia przesłankę wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W zakresie zaopatrzenia na wodę Burmistrz nie zweryfikował kwestii wykazania we wniosku studni do poboru wody pitnej. Strona zadeklarowała wybudowanie własnej studni oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Burmistrz nie przeprowadził jednak żadnych ustaleń w tym zakresie. Kolegium uznało, że decyzja z 4 lutego 2025 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja ta nie zawiera racjonalnego uzasadnienia stanowiska organu. Wskazano, że analiza urbanistyczna stanowi kluczowy element i dowód prowadzonego postępowania o wydanie warunków zabudowy. Nie może zatem podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a., by nie ograniczać stronie prawa do prowadzenia jej postępowania w dwóch instancjach. Organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji wezwał stronę do przedłożenia opinii hydrologicznej i w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, czy jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Następnie organ winien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, które obiekty znajdujące się w sąsiedztwie są wybudowane legalnie i zlecić sporządzenie nowej, pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnej z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Przy czym zabudowa znajdująca się w ustalonym obszarze analizowanym powinna zostać szczegółowo zbadana pod kątem legalności i wskaźników ustalanych w postępowaniu zgodnie z regułami rozporządzenia (m.in. ze wskazaniem średniej, wartości minimalnych i maksymalnych) oraz jej funkcji. Skarżąca wniosła do WSA w Olsztynie sprzeciw od decyzji SKO z 9 kwietnia 2025 r., podnosząc, że wskazany przez Kolegium zakres sprawy jako konieczny do wyjaśnienia, nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. Zarzuciła bezpodstawność: 1. zarzutu dotyczącego zaniechania prawidłowego ustalenia legalności zabudowy uwzględnionej w analizie urbanistycznej, 2. nakazania Burmistrzowi wzywania do złożenia przez skarżącą opinii hydrologicznej i w konsekwencji stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., 3. nakazania Burmistrzowi wykonania nowej, pełnej analizy. W ramach zarzutu z pkt 1 sprzeciwu podniosła, że zbędne i niezrozumiałe jest nakazywanie Burmistrzowi dalszego badania, czy są legalne budynki wybudowane przy brzegu jeziora, których nie uwzględniono w analizie. Z kopii mapy zasadniczej i analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji nie uwzględniał w analizie budynków zlokalizowanych "w zbliżeniu do brzegów jeziora". SKO gołosłownie również podważyło uwzględnione przez autora analizy urbanistycznej ustalenia z oględzin w terenie z 30 października 2024 r. Jednocześnie oceniło ustalenia Burmistrza wyłącznie w oparciu o dane z internetowego Systemu Informacji Przestrzennej Gminy [...]. Nie wiadomo przy tym na jaki dzień aktualne były zawarte w nich dane. W zakresie zarzutu z pkt 2 sprzeciwu wskazała, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie. Kwestia zaopatrzenia w media, w tym realizacja własnego ujęcia, będzie przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego dopiero przy ubieganiu się o zgodę na wybudowanie przedmiotowego domku. Na obecnym etapie ustalania warunków zabudowy nie ma uzasadnienia prawnego udowodnienie, że została spełniona przesłanka istnienia infrastruktury technicznej. Omawiając zarzut z pkt 3 sprzeciwu podniosła, że nie jest zasadny sformułowany przez SKO nakaz zbadania zabudowy znajdującej się w ustalonym obszarze analizowanym pod kątem legalności, stosownych wskaźników oraz jej funkcji. Skoro Burmistrz ustalił, że tylko trzy budynki w analizowanym obszarze są wybudowane legalnie, podał ich parametry (funkcję terenu i budynku, powierzchnię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość budynków, ich szerokość, ilość kondygnacji i kształt dachu) i średnie wartości parametrów, to nie byłoby nadmiernie utrudnione ustalenie samodzielnie przez SKO wartości minimalnych i maksymalnych tych budynków w celu weryfikacji poprawności ustalenia w decyzji poszczególnych parametrów. Do ustalenia warunków zabudowy wystarczy, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto SKO do tej pory nie ustosunkowało się do zarzutów odwołującej się Fundacji. Nie wiadomo więc, czy po wydaniu przez Burmistrza pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, SKO po raz trzeci nie uchyli decyzji, tym razem uznając, że argumenty dotyczące ochrony przyrody i krajobrazu są zasadne. Strona natomiast poniesie duże koszty sporządzenia opinii hydrologicznej (ok. 4.000 zł), które mogą okazać się w takiej sytuacji wydatkiem całkowicie zbędnym. Przy czym, sporządzenie opinii stanowi znaczne obciążenie finansowe dla skarżącej, która utrzymuje się tylko z niewysokiej emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji SKO z 9 kwietnia 2025 r. okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 1 zd. 1 i § 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 § 2 powiązany jest art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy – w przeciwieństwie do sądu administracyjnego – jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II OSK 65/15). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20). W ocenie tutejszego Sądu, Kolegium nie wykazało, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, nie wyjaśniło, z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588 oraz z 2021 r. poz. 2399), dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia – warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, dołączone do decyzji organu pierwszej instancji z 4 lutego 2025 r. wskazują, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa rekreacji indywidualnej, a planowany budynek na przedmiotowym terenie wykazuje podobieństwo do istniejącej zabudowy pod względem funkcji i formy i nie zaburzy ładu przestrzennego. Podniesiono, że z uwagi na fakt, że dane z ewidencji gruntów i budynków nie pokrywają się z rzeczywistym stanem, gdyż budynków zrealizowanych na zgłoszenie nie trzeba inwentaryzować, a ogólnodostępne ortofotomapy są często nieaktualne, 30 października 2024 r. dokonano wizji w terenie. Podczas wizji stwierdzono, że większość działek jest ogrodzona i wykorzystywana w celach rekreacyjnych. W wyniku podjętych czynności stwierdzono, że legalna zabudowa w obszarze analizowanym znajduje się jedynie na trzech wyszczególnionych w analizie działkach, i tylko one mogą stanowić podstawę przy wyznaczaniu parametrów dla nowej zabudowy. Wyznaczono też nieprzekraczalną linię zabudowy 100 m od strony jeziora [...]. Tożsame stanowisko zajął organ pierwszej instancji, który przyjął, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. i wyznaczył wskazane parametry dotyczące zagospodarowania nieruchomości wnioskowaną inwestycją. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji uznając, że nie wykazano spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. SKO stwierdziło, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niepełna i nie odzwierciedla faktycznego sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji. Zbyt ogólnie wskazano, że nielegalnie wybudowane obiekty nie były brane pod uwagę w analizie, przy czym nie odniesiono się w ogóle do faktu, że wzdłuż jeziora [...] w zbliżeniu do brzegu są zlokalizowane budynki. Nie dokonano też prawidłowej oceny uzyskanych w tym zakresie informacji, m.in. pisma Starosty [...] z 6 marca 2024 r. Organ pierwszej instancji winien ustalić, które obiekty znajdujące się w sąsiedztwie są wybudowane legalnie i zlecić sporządzenie nowej, pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnej z przepisami. Kolegium zauważyło przy tym, że zabudowa znajdująca się w ustalonym obszarze analizowanym powinna zostać szczegółowo zbadana pod kątem legalności i wskaźników ustalanych w postępowaniu zgodnie z regułami rozporządzenia (m.in. ze wskazaniem średniej, wartości minimalnych i maksymalnych) oraz jej funkcji. Ponadto, zdaniem SKO, z akt sprawy nie wynika, czy projektowane uzbrojenie w zakresie zaopatrzenia na wodę jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W związku z tym, że skarżąca zadeklarowała wybudowanie własnej studni oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, należy wezwać stronę do przedstawienia opinii hydrologicznej wskazującej, że na wnioskowanym terenie jest woda. W tej sytuacji niezrozumiałe jest żądanie Kolegium przeprowadzenia ponownej analizy, skoro wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania, zostały poddane ocenie organu odwoławczego, który nie zgodził się z nią we wskazanych wyżej elementach, do czego też miał prawo, dokonując swobodnej oceny dowodów. Podkreślić należy, że organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego, a fakt, że nie podziela wniosków organu pierwszej instancji, samo w sobie nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 30 października 2019 r., II OSK 3040/17). Organ nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3246/18). Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wprawdzie przedmiotowa analiza stanowi kluczowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 125/23). Należy zatem uznać, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. W wyroku z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia do przeprowadzonej analizy urbanistycznej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy termu organowi do ponownego rozpoznania, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2023 r., I OSK 489/23, braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby wydanie merytorycznej decyzji było niemożliwie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Odmienna ocena zgromadzonego w toku postępowania materiału aktowego nie może bowiem stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do wymogu uzbrojenia terenu podnieść należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy badane są kwestie urbanistyczne, nie zaś techniczno-budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2621/15; wyrok NSA z 22 marca 2023 r., II OSK 321/22). Zauważyć należy, że w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mowa jest o uzbrojeniu terenu "projektowanym", tj. planowanym, czyli jeszcze nieistniejącym. Z przepisu tego wprost wynika, że elementy infrastruktury – uzbrojenia terenu, nie muszą istnieć na dzień wydania decyzji. Ustawodawca wprowadza jedynie wymóg, by istniała w przyszłości realna możliwość uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, a nie, by musiała ona już istnieć na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają zatem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazuje na budowę studni jako możliwego indywidualnego ujęcia wody i zbiornika bezodpływowego, to organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby dokonać oceny, czy takie rozwiązanie na danym terenie jest możliwe i wystarczające dla planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15, wyjaśnił, że do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było "wystarczające". Spełnienie tego warunku, w przypadku woli zrealizowania własnego ujęcia wody przez inwestora, może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu. Inwestor powinien wykazać bądź uprawdopodobnić, że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji. Ponadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie odniósł się w istocie do zarzutów odwołania, co pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu. Przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.