II SA/Ol 313/16

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Parku Krajobrazowego kwotę 900 złotych (słownie: dziewięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" decyzją z dnia ‘[...]", (znak ‘[...]") po rozpatrzeniu wniosku inwestora L. O. ustalił warunki zabudowy na działce nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]" gmina "[...]" dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako: u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej: rozporządzeniem. W decyzji określono intensywność zabudowy działki nie większą niż 3,3%, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 23 m od granicy drogi wewnętrznej, szerokość elewacji frontowej budynku 17,0 m (z tolerancją 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu 3,5 m, dach dwuspadowy, symetryczny o wysokości 8,3 m liczonej od poziomu terenu przy wejściu budynku do kalenicy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska ze względu na położenie terenu inwestycyjnego w obszarze parku krajobrazowego oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz na obszarze o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 "Ostoja Piska". Z ustaleń organu wynikało, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wnioskowana działka nie wymagała także uzgodnienia w zakresie przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze. W odwołaniu od powyższej decyzji Park Krajobrazowy (dalej także: MPK) podniósł, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest sprzeczna z zapisami planu ochrony parku krajobrazowego z uwagi na położenie spornej działki w obszarze oznaczonym w tym planie jako "IE" (uchwała nr "[...]" Sejmiku Województwa w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego). W ocenie odwołującego uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia ‘[[...]" jest niezgodne z obowiązującymi zapisami powyższego planu ochrony parku. Odwołanie zostało wniesione także przez Stowarzyszenie A. Decyzją z dnia z "[...]", nr ‘[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wskazanych odwołań utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że m.in. postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestora. W wydanym postanowieniu organ współdziałający obszernie odniósł się do zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody, zwłaszcza zaś z rozporządzeniem Wojewody z dnia "[...]" w sprawie Parku Krajobrazowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, Kolegium nie stwierdziło, aby w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji naruszała przepisy odrębne, bowiem z treści art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), dalej jako: u.o.p., nie można wywieść, że ustalenia planu ochrony parku mają moc wiążącą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł MPK domagając się jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organy badając niniejszą sprawę nie ustosunkowały się do argumentów MPK w kwestii gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji. Stwierdzono również, że nie odniesiono się do zapisu w Rozdziale 7 § 7 przywołanego planu ochrony parku wskazującego, że w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenia te dotyczą również decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., (sygn. akt II SA/Ol 856/13) powyższą skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zostały spełnione wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wymagania wynikające z rozporządzenia. W szczególności planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Nadto, przed wydaniem decyzji w sprawie organ uzyskał wymagane uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 u.p.z.p., bowiem postanowieniem z dnia ‘[...]" Starosta ‘[...]" uzgodnił ww. inwestycję w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił warunki zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie u.o.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sporne pozostaje czy przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały zachowane przepisy odrębne, tj. czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skarżący zarzucił bowiem, że nie zostały zachowane wymogi wynikające z u.o.p., skoro organ uzgadniający RDOŚ nie ustosunkował się do argumentów MPK w kwestii gatunków chronionych występujących na wskazanym terenie. Ponadto, nie zwrócono uwagi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa te warunki dla terenu, który stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. jest objęty planem ochrony parku krajobrazowego. Omawiając te kwestie Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p., zgodnie z którym plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie MPK wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania L. O. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., II OSK 779/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA stwierdził, że MPK został potraktowany jako strona przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął jednak wątpliwość co do istnienia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wywołało to konieczność rozważenia w pierwszej kolejności, czy MPK był uprawniony w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie jego skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA ocenił, że zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status MPK jako strony postępowania. Natomiast Park w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej wskazywanej jako: p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że sprawa będąca przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zatem z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W orzecznictwie powszechnie akceptowany pozostaje pogląd, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jak już wyżej podniesiono, ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne w CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę, rozpoznając niniejszą skargę, Sąd był związany oceną stanu prawnego i faktycznego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 779/14. Sąd drugiej instancji wskazał, że organy administracji nie dysponując wypisami z rejestru gruntów potwierdzającymi tytuł prawny przyjęły, że Park jest stroną postępowania, a Sąd pierwszej instancji w oparciu o informację z akt administracyjnych zaakceptował ten stan, rozpatrując merytorycznie skargę MPK na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status MPK jako strony postępowania. Natomiast Park w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową. Dalej NSA stwierdził, że w tych okolicznościach istnieje wątpliwość co do legitymowania się przez MPK interesem prawnym w niniejszej sprawie, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. np. cytowany powyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12). Przymiotu strony nie tworzą natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie należy ustalić, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego MPK jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia istnienia interesu prawnego MPK uzasadniającego jego udział jako strony w rozpoznawanej sprawie, wymaga zatem dokonania jednoznacznego ustalenia. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji winien dokonać oceny legitymacji skargowej MPK, uwzględniając powyżej zawartą ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy ustalić, czy MPK posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gmina ‘[...]". Skonkludowano, że w związku z brakiem wykazania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych przez MPK w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Podkreślić należy, że tutejszy Sąd badając przedmiotową sprawę dysponował dokładnie takim samym materiałem dowodowym i dokumentacją co Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, którego Sąd nie jest władny uzupełnić we własnym zakresie, niemożliwe jest jednoznaczne i rzetelne zweryfikowanie statusu strony MPK jako ewentualnej strony niniejszego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ orzekający powinien zatem podjąć próbę zweryfikowania i ustalenia, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego MPK, jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, zgodnie ze wskazanymi wytycznymi poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, należy wskazać, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a., stanowi nie tylko interes prawny, lecz także obowiązek, ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu", lub którego "dotyczy postępowanie". W przepisach zawartych w art. 16 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 1-14, art. 105 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 107 ust. 1 i art. 107 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, oraz w § 2, w § 3 pkt 5 i 7 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia ‘[...]" w sprawie Parku Krajobrazowego, określone zostały zadania i obowiązki w zakresie ochrony przyrody należące do kompetencji Dyrektora parku krajobrazowego oraz służb tego parku. Do zadań tych należy m.in. identyfikacja i ocena istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz wnioskowanie o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczenie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego, nadto realizacja zadań związanych z ochroną innych form ochrony przyrody w granicach parku krajobrazowego. Okolicznością bezsporną jest, że działka inwestora znajduje się na terenie Parku. Mając powyższe na uwadze należy rozważyć, czy Dyrektor Parku winien być uznany czy nie, za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Biorąc ewentualnie udział w postępowaniu Dyrektor Parku miałby możliwość wypowiedzenia się i realizacji tym samym obowiązków nałożonych na niego wskazaną wyżej ustawą o ochronie przyrody oraz rozporządzeniem z dnia 26 stycznia 2006 r. Reasumując, legitymację Parku należy ocenić nie tylko na podstawie interesu prawnego, lecz także obowiązku ustawowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.