II SA/Ol 365/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" r. (w postanowieniu wskazano rok 2018, co należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską), nr "[...]", Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności (dalej też jako: "organ II instancji"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako : "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia T. S. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności Z. S. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że w dniu 21 grudnia 2018 r. J. S. złożyła w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniosek w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności dziecka Z. S., w związku z wygaśnięciem terminu ważności poprzedniego orzeczenia. Następnie w dniu 2 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego, w którym poinformował organ, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności małoletniej córki Z. S. Powiatowy Zespół, mając na uwadze, iż oboje rodzice posiadają w stosunku do Z. S. pełnię praw rodzicielskich, postanowieniem z dnia "[...]" r. zawiesił z urzędu postępowanie do momentu dostarczenia przez J. S. zgody ojca na orzekanie w sprawie Z. S. bądź też dostarczenia orzeczenia sądu rodzinnego zastępującego tę zgodę. W dniu 16 stycznia 2019 r. T. S. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając organu I instancji rażące naruszenie prawa. Organ II instancji stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Wskazał, że zgodnie z art. 6b ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Zatem uznać należy, iż wnioskodawcą w postępowaniu w sprawie Z. S. jest J. S. - matka, która jest przedstawicielem ustawowym dziecka. W ocenie organu skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, które wszczęte zostało na wniosek matki małoletniej Z. S. - przedstawiciela ustawowego. Stwierdzono również, że skarżący nie jest uczestnikiem tego postępowania bowiem nie został złożony wniosek w tym zakresie. Organ II instancji uznał, że z treści przedłożonego pisma z dnia 2 stycznia 2019 r. wynika, iż skarżący nie wyraża zgodny na przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania orzeczenia. Skutkiem tego jest zawieszenie "do czasu" rozstrzygnięcia spornej kwestii przez sąd powszechny. Wojewódzki Zespół nadmienił, że w analogicznej sytuacji, wobec braku zgody skarżącego na procedurę orzeczniczą wobec syna T. S., Sąd wydał zgodę na rozpatrzenie wniosku matki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu, że jest niezgodne z obowiązującym prawem, domagając się jego uchylenia. Podniósł, że posiada pełnię praw rodzicielski w stosunku do swoich dzieci Z. i T. i nie musiał wnioskować o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Przytoczył treść art. 28 k.p.a. Wskazał, że na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r., w sprawie sygn. akt RC 277/18, Sąd potwierdził, że nie można wydać orzeczenia w sprawie jego córki. Podniósł także zarzuty przeciwko orzeczeniu o niepełnosprawności jego syna. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wyjaśnić należy, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania/zażalenia, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania/zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie drugoinstancyjne może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest co do zasady możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. W sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Zespół uznał, że taka oczywistość zachodzi. Sąd jednak nie podziela stanowiska organu II instancji o braku legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie wydania orzeczenia o niepełnosprawności jego córki. Argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pomijają w ogóle treść art. 28 k.p.a., który statuuje, komu przysługuje przymiot strony postępowania. Zgodnie z tym unormowaniem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisu tego nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, ale należy uwzględniać cały system prawa, który jest spójny, czyli normy prawne konstruujące system są ze sobą niesprzeczne (por. np. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 108-113). Oznacza to, że stosowanie danych norm prawnych nie może tworzyć sprzeczności z postanowieniami innych norm prawnych lub zaprzeczać ich obowiązywaniu. Przeciwnie, stosując daną normę prawną należy mieć na względzie dyspozycję innych norm obowiązujących w danym czasie, tak aby podjęte przez organ działanie było koherentne z wymogami prawa pojmowanego jako całościowy system (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r, sygn. akt II FSK 1796/09). Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wyklucza takie stosowanie prawa, które jednocześnie naruszałoby przepisy Konstytucji RP i inne obowiązujące przepisy ustaw. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. też wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. W sprawie niesporne jest, że skarżący jest ojcem Z. S. posiadającym pełnię władzy rodzicielskiej i nie zgadza się on, aby jego córkę uznano za osobę niepełnosprawną. Zgodnie z art. 93 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. Stosownie do art. 94 § 1 tego Kodeksu, jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu. W myśl art. 95 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. Ponadto rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską i jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - to każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy (art. 98 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zatem każde z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, a w istotnych sprawach dziecka każdy z przedstawicieli ustawowych jest umocowany do złożenia oświadczenia woli odnośnie do małoletniego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2434/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przez organ II instancji art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych koresponduje z powyższymi unormowaniami wprost wskazując, że powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. Przepis ten wyraźnie wymaga zgody przedstawiciela ustawowego do orzekania o niepełnosprawności, potwierdzając interes prawny skarżącego do udziału w postępowaniu dotyczącym jego małoletniej córki. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji rozpatrzy zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji, mając na względzie przedstawioną ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.