II SA/Ol 460/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Dyrektor Izby Celnej w "[...]", zaskarżoną decyzją z 11 października 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 18 lipca 2013r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]". W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, z którego wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej w "[...]", decyzją z dnia 20 września 2004 r. udzielił zezwolenia "[...]", powoływanej dalej jako: Spółka, na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 28 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa "[...]". Zezwolenie zostało wydane na okres 6. lat, tj. do dnia 20 września 2010 r. Wnioskiem z dnia 25 listopada 2009 r., Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w "[...]" o przedłużenie posiadanego zezwolenia na okres kolejnych 6 lat. Po rozpoznaniu tego wniosku, Dyrektor Izby Celnej w "[...]", decyzją z dnia 1 marca 2010 r., umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia posiadanego zezwolenia. Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania Spółki, została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 7 maja 2010 r. Następnie, wyrokiem z dnia 28 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 596/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółki, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 1753/12), uchylił ww. wyrok WSA w Olsztynie oraz uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w "[...]" z dnia 7 maja 2010 r., jak również decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że wydanie decyzji przez organy celne winno korespondować z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r. NSA podkreślił, że organ administracji publicznej, dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyżej wyroku TSUE. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Izby Celnej w "[...]", decyzją z dnia 18 lipca 2013 r., umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]". Dyrektor Izby Celnej w "[...]" wyjaśnił, że w myśl postanowień art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. - do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wskazał, że z treści art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.g.h.), wynika wprost, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepisy ustawy o grach hazardowych sprzeciwiają się zatem przedłużeniu zezwolenia. Zgodnie z art. 138 ust. 1 ww. ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Organ stwierdził ponadto, że orzeczenie TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni, nie przesądziło ostatecznie technicznego charakteru kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie sądom krajowym, a istniejące regulacje nie mają istotnego wpływu na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych i nie powodują marginalizacji ich wykorzystania. Z tego też powodu organ stwierdził, że zaskarżone przepisy o grach hazardowych (art. 129 ust.2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1), stanowią jedynie potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Nadto wyjaśniono, że uznanie danego przepisu za techniczny nie przesądza jeszcze o obowiązku jego notyfikacji, czemu dała wyraz Komisja Europejska w piśmie z dnia 5 września 2011 r., skierowanym do Prezesa i Członków Trybunału Sprawiedliwości - uwagi przedstawione w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, gdyż dyrektywa 98/34/WE przewiduje zwolnienia z tego obowiązku w art. 10 i art. 9 ust. 7. Nadto zwrócono uwagę, że sama dyrektywa 98/34//WE nie przesądza, jakie konsekwencje prawne ma wywoływać przyjęcie przez państwo członkowskie przepisów technicznych w sytuacji równoczesnego zaniechania obowiązku ich notyfikacji określonego w dyrektywie, co w ocenie organu stanowi, ze strony prawodawcy unijnego zabieg celowy i zamierzony, aby nie krępować nadmiernie autonomii państw członkowskich. Zwrócono także uwagę, że organy krajowe mogą, wprawdzie punktowo, nie stosować pewnych nienotyfikowanych Komisji przepisów technicznych, nie mogą natomiast z powołaniem się na przepisy dyrektywy 98/34/WE, podważać mocy obowiązującej określonych ustaw wydanych przez ustawodawcę krajowego. Dlatego też nawet stwierdzenie, że przepis ma charakter techniczny, nie wyklucza możliwości powołania się przez państwo na którąkolwiek z klauzul porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić swoich obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi działaniami, niszczącymi struktury społeczne zjawiskami, do jakich należy hazard, uzależnienie od którego prowadzi do utracjuszostwa, pozbawiania rodziny środków do życia, upadłości, samobójstw, utraty zdrowia psychicznego, rozpadu więzi rodzinnych, zawodowych, społecznych, przestępczości Wskazano, że NSA nie podzielił zarzutu braku notyfikacji polskich przepisów dotyczących definicji automatów o niskich wygranych w kontekście obowiązków wynikających z dyrektywy 98/34/WE, czemu dał wyraz w wyrokach z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. II FSK 1099/11, sygn. II FSK 2266/11 czy sygn. II FSK 2491/11. Odnośnie "techniczności" przepisów ustawy o grach hazardowych, to w ocenie organu takimi przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, podlegającymi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, są jedynie takie przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu przepisów Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), a więc są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów w rozumieniu art. 34 TFUE. Dlatego też przepisy nie będące przeszkodami w handlu wewnątrzunijnym i niestanowiące przeszkód w swobodnym przepływie towarów nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie podlegają obowiązkowi uprzedniej notyfikacji na podstawie tej dyrektywy. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w "[...]", ilość automatów, jaka faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku na skutek zmiany przepisów w zakresie działalności w zakresie gier na automatach zostanie ograniczona, jednak nie oznacza to, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu ww. dyrektywy, czy też nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany celem ich dalszego wykorzystania. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Wyrokiem z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1189/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. W ocenie Sądu, Dyrektor Izby Celnej prawidłowo ocenił skutki upływu ważności zezwolenia z dnia 20 września 2004 r., gdyż oczywistym pozostaje, że decyzja o ewentualnym przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest z nim w sposób ścisły związana w znaczeniu takim, że przedmiotem takiej decyzji jest właśnie to zezwolenie. Aby zatem doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie owej zmiany, zezwolenie to musi istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja je modyfikująca. W dacie rozstrzygania przez Dyrektora Izby Celnej, tj, w dniu 18 lipca 2013 r., jak również w dniu 11 października 2013 r., zezwolenie to już nie obowiązywało. W sytuacji zaś, gdy uprawnienia takie wygasły z tym dniem z mocy prawa, bezcelowym było merytoryczne orzekanie w przedmiocie ich zmiany. Moc prawna zezwolenia została bowiem ograniczona do określonego w nim przedziału czasowego. Wobec zaistniałej w sprawie bezprzedmiotowości, Sąd uznał za właściwe wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania. Jednocześnie Sąd, odnosząc się do zaleceń NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., aby organ, dokonując oceny charakteru prawnego spornych przepisów, uwzględnił wykładnię pojęcia:" przepisy techniczne", dokonaną w wyroku TSUE, wskazał co do zasady na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonym w orzeczeniu Sądu. Jednakże ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym. Zatem, ponownie rozpoznając sprawę, organ miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego w tej sprawie, skoro w toku kontroli sądowej posiadane przez skarżącą Spółkę zezwolenie na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]" wygasło z dniem 20 września 2010 r. Wobec zaistniałej zmiany stanu faktycznego, mającej wpływ na stan prawny sprawy, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do analizy przepisów prawnych materialnych, które wprawdzie zostały przytoczone w decyzji organu, jednak nie znalazły zastosowania, gdyż ich ocena była zupełnie bezprzedmiotowa. Z tego względu Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi, że decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy u.g.h., której projektu nie notyfikowano Komisji Europejskiej, ponieważ w istocie regulacje tego aktu, poza art. 8, nie stanowiły podstawy orzekania w postępowaniu administracyjnym, a jest to wyłącznie przepis proceduralny, wskazujący tryb, w jakim danego rodzaju sprawy mają być rozpatrywane. Tym samym, poza oceną Sądu pozostał charakter przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności ich charakter techniczny i wymóg dokonania tej oceny w kontekście wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., na skutek zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy. Powyższy wyrok Spółka zaskarżyła do Naczelnego Sądy Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek m.in. niedokonania przez WSA kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie, w jaki zawiera ono wywody dotyczące tego, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. jest czy nie jest przepisem technicznym oraz tego, czy podlegał, czy nie podlegał notyfikacji. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądził od Dyrektora Izby Celnej w "[...]" na rzecz skarżącej Spółki kwotę 430 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (mającego w sprawie zastosowanie w związku z art. 193 p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. NSA wskazał, iż przyjmuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu staje się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. NSA nie zgodził się jednak ze stanowiskiem WSA w Olsztynie, wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, że taka zmiana stanu faktycznego, którą miał obowiązek uwzględnić organ rozpoznając sprawę ponownie i która, w konsekwencji zwalniała ten Sąd od ustosunkowania się do oceny w przedmiocie technicznego charakteru art. 138 u.g.h., nastąpiła w niniejszej sprawie po wydaniu wyroku przez NSA pod sygn. II GSK 1753/12. Wyrok ten zapadł bowiem w dniu 12 lutego 2013 r., natomiast fakt, z którym Sąd pierwszej instancji wiąże tezę o zmianie stanu faktycznego, tzn. wygaśnięcie zezwolenia, nastąpił w dniu 20 września 2010 r., a więc jednoznacznie przed wydaniem wyroku przez NSA. NSA stwierdził, że słusznie wywodzi autor skargi kasacyjnej, iż pogląd WSA jest całkowicie błędny, a faktu wygaśnięcia zezwolenia "z dniem 20 września 2010 r." nie można było traktować jako zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wydał bowiem powołane orzeczenie w dacie, w której zezwolenie wygasło. W rezultacie, NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie potwierdził zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej ze względu na brak ich odrębnego uzasadnienia przez kasatora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że sprawa będąca przedmiotem kontroli tut. Sądu, była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1544/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "[...]" od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1189/13, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się również, że ocena prawna może także dotyczyć stanu faktycznego, a w szczególności poprawności lub wadliwości określonych, poczynionych w sprawie przez organy administracji (podatkowe) ustaleń faktycznych. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10). Z uwagi na powyższe, rozpoznając przedmiotową skargę tut. Sąd jest związany oceną stanu prawnego i faktycznego, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1544/14. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że Sąd pierwszej instancji nie był zwolniony od ustosunkowania się do oceny w przedmiocie technicznego charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ma charakteru technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z 1998r. (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) i jako taki nie podlegał procedurze uprzedniej notyfikacji przez Komisję Europejską, a zatem brak notyfikacji tego przepisu nie ma wpływu na jego obowiązywanie i stosowanie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie co do tego, że przepisy przejściowe u.g.h., w tym art. 138 ust. 1 tej ustawy, który umieszczony został w rozdziale 12 "Przepisy przejściowe i dostosowujące", nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane. (np. wyroki NSA z dnia: 21 października 2015 r., sygn.. akt II GSK 1629/15, 3 listopada 2015 r. II GSK 2250/15; 4 listopada 2015 r.; sygn.. akt II GSK 58/14;17 listopada 2015 r. sygn.. akt II GSK 2036/15; 4 grudnia 2015 r. sygn.. akt II GSK 2692/15). Stanowisko to należy w pełni podzielić. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach Fortuna i inni, TSUE stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do automatów do gier o niskich wygranych nie należą do kategorii "specyfikacji technicznych", ani "zakazów produkcji przywozu i wprowadzania do obrotu" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W pkt 35 omawianego wyroku zakwalifikował przepisy przejściowe do kategorii tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania", według art. 1 pkt 3 dyrektywy, to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. W wyroku tym nie przesądzono, że przepisy przejściowe omawianej ustawy są "przepisami technicznymi", a jedynie wyjaśniono, jak należy rozumieć techniczny charakter przepisów. Trybunał uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie, (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Oznacza to przede wszystkim, że chodzi o ocenę stopnia wpływu, ma być on bowiem "istotny", a nie jakikolwiek, zatem nie każdy wpływ, lecz jedynie znaczący w swym wymiarze będzie przesądzał o charakterze technicznym spornych przepisów ustawy o grach hazardowych. Roli przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych tejże ustawy, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń w działalności urządzania gier w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Zauważyć również należy, że prowadzenie danego rodzaju działalności reglamentowanej nie kreuje i nie może kreować po stronie podmiotu dysponującego zezwoleniem w tym zakresie prawa do prowadzenia tejże działalności bez żadnych ograniczeń w czasie. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużenia nadanego uprawnienia o charakterze reglamentowanym. Prowadzący działalność musi się liczyć z tym, iż ustawodawca, kierując się np. względami bezpieczeństwa, nie będzie bez żadnych ograniczeń w czasie, dozwalał na prowadzenie działalności danego rodzaju w dotychczasowej postaci. Rzecz jasna, że ewentualne ograniczenia muszą następować z poszanowaniem zasady praw słusznie nabytych, co zdaniem Sądu, w omawianym zakresie zostało przez ustawodawcę krajowego spełnione (por. wyrok NSA z II GSK 2459/14). W wyroku tym NSA wskazał, że - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1629/15), przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. W wyroku TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z powyższych względów, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, brak jest podstaw do przypisania przepisowi przejściowemu, jakim jest art. 138 ust. 1 u.g.h. charakteru technicznego. Dlatego brak notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej nie może prowadzić do odmowy jego zastosowania w odniesieniu do skarżącej Spółki. Należy zaakcentować, że wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy, nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób rozumienia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania), niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które złożyły wniosek o zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h., podmioty te nie mogą uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ ww. przepis nakazuje stosowanie ustawy nowej, zaś ta nie przewiduje w ogóle wydawania zezwoleń i nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Ponadto zauważyć należy, że skoro treść przepisu odnosi się do zezwoleń, to tym samym nie może być łączona z produktem. Zatem treść tego przepisu należy oceniać w powiązaniu z art. 6 ust. 1 u.g.h., a nie z ograniczeniami, jakie wynikają na gruncie u.g.h. w związku z miejscem i formą prowadzenia działalności, z czym mamy do czynienia w art. 14 ust. 1 u.g.h. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.