II SA/Ol 580/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów "[...]" od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 5 lipca 2019 r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciwy. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 23 maja 2019 r. "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków rekreacji indywidualnej "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Ponadto projekt decyzji uzgodnił: z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w "[...]", na podstawie art. 53 ust. 5c, "[...]"); Starostą Powiatowym w "[...]"- w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z 7 stycznia 2019 r.) i z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie "[...]"w zakresie melioracji i urządzeń wodnych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Odwołania od powyższej decyzji, o tożsamej treści, złożyli "[...]" (dalej: skarżący) oraz "[...]". W odwołaniach zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej: rozporządzenie, przez ustalenie, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy przedmiotem inwestycji jest budowa ośrodka rekreacyjnego, a w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie pojedyncze obiekty stanowiące całoroczne jednorodzinne budynki, przeznaczone do niekomercyjnego użytku, a także z uwagi na to, że gabaryty i forma architektoniczna projektowanych budynków nie ma kontynuacji w otaczającej zabudowie, zaś szerokość elewacji frontowej została określona w oparciu o analizę szerokości elewacji budynków sąsiednich zlokalizowanych jako jednostkowe budynki położone na jednej nieruchomości, podczas gdy projektowana inwestycja obejmuje 5 domków rekreacji indywidualnej, a zatem wielkość tego parametru została ustalona w oderwaniu od terenu inwestycji. Podnieśli też, że zaskarżona decyzja nie określa wymagań w zakresie zapewnienia ilości miejsc postojowych dla użytkowników nieruchomości. Zarzucono ponadto naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na ustalenie stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji na poziomie sprzecznym z wynikami analizy oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy, pomimo że teren inwestycji nie posiada zagwarantowanego uzbrojenia w instalację odprowadzania ścieków. W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 50 lit. a) oraz pkt 51 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), gdyż projektowane przedsięwzięcie należy kwalifikować jako lokalizację ośrodka wypoczynkowego, być może połączonego z polem kempingowym, które jest przedsięwzięciem potencjalnie oddziałującym na środowisko, co oznacza obowiązek uprzedniego wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z 5 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jednym z wymogów wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem. Zauważyło, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W konsekwencji stwierdziło, że nie można uznać za prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla części przedmiotowej działki. Kolegium miało też wątpliwości co do funkcji planowanej inwestycji, to jest tego, czy budynki letniskowe nie będą w istocie tworzyły ośrodka wypoczynkowego. Ponadto wywiodło, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie skontrolować prawidłowość działania organów administracji w takim postępowaniu. W konsekwencji analiza powinna być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Kolegium zaznaczyło również, że przeprowadzenie analizy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie należy do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie, który powinien ten dokument ocenić, jak każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej: k.p.a. Stwierdziło ponadto, że wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium oceniło, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie była prawidłowa. Zarzuciło, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m z uwagi na to, że szerokość frontu działki wynosi 12 m, lecz organ pierwszej instancji nie wykazał, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mogąca być odniesieniem dla planowanej inwestycji. Z analizy wynika bowiem, że na działkach znajdujących się w tym obszarze posadowione są: 2 budynki mieszkalne, dwie wiaty nieewidencjonowane, które nie podlegały analizie, budynek gospodarczy również nieewidencjonowany i niepodlegający analizie, 3 budynki inne niemieszkalne. Autor analizy stwierdził, że budynki inne niemieszkalne pełnią funkcję rekreacji indywidualnej. Zdaniem Kolegium, wyprowadzenie na tej podstawie wniosku o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji było zbyt daleko idące. Kolegium zasugerowało, że budynki niemieszkalne to budynki gospodarcze stanowiące uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Stwierdziło, że jeśli są one użytkowane rekreacyjne, to organ winien zweryfikować, czy były wydane decyzje o zmianie sposobu użytkowania tych budynków z funkcji niemieszkalnej na rekreacyjno-letniskową. Tylko bowiem zabudowa legalna może być odniesieniem dla zabudowy planowanej w ramach tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Dodało, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy letniskowej także nie można mówić o kontynuacji funkcji. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, że dalsze wyliczenia parametrów w analizie nie mogą być uznane za miarodajne i prawidłowe. Zauważył, że nie wyjaśniono, z jakich względów organ pierwszej instancji pominął przy wyliczaniu wskaźniki budynku mieszkalnego znajdującego się na działce objętej wnioskiem. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że ustalenie wskaźnika zabudowy na podstawie wartości maksymalnej jest wadliwe, gdyż z rozporządzenia wynika wyraźnie, że należy brać pod uwagę średni wskaźnik, a ponadto do obliczenia tego wskaźnika wzięta została część działki. Stwierdziło też, że nie można uznać za poprawne ustaleń w zakresie szerokości elewacji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, skoro nie wiadomo czy w obszarze analizowanym jest spełniony warunek kontynuacji funkcji. Kolegium zauważyło również, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia uwzględnianie przy ustaleniu wysokości głównej kalenicy budynków znajdujących się poza wyznaczonym obszarem analizowanym. Stwierdziło, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji winien też odnieść się do kwestii uzbrojenia, gdyż z akt sprawy nie wynika czy będzie ono wystarczające. Zauważyło też, że inwestorzy powinni w pierwszej kolejności uzupełnić i doprecyzować wniosek, aby ocenić konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej. W złożonych sprzeciwach skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na obszarze analizy inwestycji nie istnieją obiekty pozwalające na wyodrębnienie cech kontynuacji dla planowanej inwestycji, nie istnieją obiekty o podobnej funkcji i przeznaczeniu, zatem nie jest możliwe ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, a także z uwagi na fakt, że projektowana inwestycja obejmuje 5 obiektów o jednorodnym przeznaczeniu, które służyć będą prowadzeniu działalności gospodarczej a nie zapewnianiu indywidualnych potrzeb rekreacyjnych rodziny właścicieli nieruchomości, czyli projektowany jest ośrodek wypoczynkowy. W obszarze analizy nie ma jednostkowych obiektów rekreacyjnych ani zlokalizowanych na jednej przestrzeni zespołu takich obiektów rekreacyjnych pełniących funkcję ośrodka wypoczynkowego. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżących, błędnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z powodu nieprawidłowego ustalenia poszczególnych parametrów inwestycji, skoro jest oczywistym, że bez naruszenia zasady kontynuacji nie jest możliwe zrealizowanie tego typu inwestycji na tym terenie, bez względu na wielkość poszczególnych parametrów zabudowy. Ponadto z ostrożności procesowej, skarżący zarzucili również naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 k.p.a. przez nierozpoznanie niektórych zarzutów odwołania, w szczególności brak oceny kwalifikacji projektowanego przedsięwzięcia jako oddziałującego na środowisko, w sytuacji gdy Kolegium podzieliło stanowisko skarżących, że planowana jest budowa ośrodka wypoczynkowego, który jest przedsięwzięciem potencjalnie mogącym oddziaływać na środowisko oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że do parametrów zabudowy należy uwzględnić cały obszar działki, a w tym również tę część działki, która tworzy obszar ochrony linii brzegowej. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić skarżącym należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie może więc zastępować organów administracji i orzekać zamiast organów administracji merytorycznie w sprawie, którą kontroluje, w szczególności nie może zmienić zaskarżonej decyzji i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Należy ponadto wyjaśnić, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Ponadto, kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zasadnie Kolegium stwierdziło, że inwestorzy winni doprecyzować i uzupełnić wniosek. Podzielić należy ocenę, że okoliczności sprawy mogą sugerować zamiar realizacji inwestycji, która ewentualnie może stanowić przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli rzeczywistym zamiarem inwestorów jest realizacja przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 50 lub pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), jak to sugerują skarżący, to przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.). W takim zaś wypadku konieczne byłoby też precyzyjne określenie rodzaju inwestycji we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zmiany w powyższym zakresie skutkować zaś będą konicznością przeprowadzenia postepowania administracyjnego w części, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy ponadto zauważyć, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy wskazali, że realizacja inwestycji ma nastąpić na fragmencie przedmiotowej działki. Użyte zaś w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19, CBOSA). Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, zatem ocena nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15; 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2737/14; z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14, CBOSA). Wniosek inwestorów wymaga więc korekty również z uwagi na tę okoliczność. Uwzględniając treść przedmiotowego wniosku, organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy tylko dla części działki, określonej we wniosku. Prawidłowo natomiast Kolegium oceniło, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki, a naruszenie to winno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Należy wyjaśnić, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem (por. np. wyroki NSA z: 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16, CBOSA). Zasadniczo nie jest więc możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej tylko fragment działki ewidencyjnej. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, a więc określenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego jedynie cześć działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia przepisów obowiązującego prawa, chociażby w zakresie ograniczeń związanych z intensywnością zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) przez, np. występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana (zob. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1135/17, CBOSA). Zasadnie organ odwoławczy wywiódł w zaskarżonej decyzji, że sporządzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczna była wadliwa w stopniu niepozwalającym na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co stanowiło przesłankę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Należy wskazać, że obszar analizowany wyznaczono w sposób naruszający § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do ust. 2 § 3 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych przepisów wynika więc, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Z części graficznej analizy wynika zaś, że obszar ten wyznaczono wokół terenu przeznaczonego pod inwestycję, a nie "wokół działki budowlanej". Powołane przepisy nie dopuszczają takiego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Na podstawie nieprawidłowo sporządzonej analizy i jej wyników nie jest możliwe prawidłowe ustalenie, że kontynuacja funkcji dla planowanej zabudowy będzie zachowana. Poza kontrolą pozostają także ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące parametrów nowej zabudowy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wszystkie istotne ustalenia w zakresie istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej (por. wyroki NSA z: 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14 i 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15, CBOSA). Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest bowiem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zasadne są również zarzuty Kolegium, że organ pierwszej instancji nie ocenił analizy i nie wykazał, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym pozwalają na wniosek, że spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji terenu. Należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji uchylił się całkowicie od oceny analizy urbanistycznej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Ma on wynikający z art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód. Wymaga też podkreślenia, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, gdyż analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji zaniechania dokonania własnej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, niezależnie od jej wadliwości opisanej wyżej, organ pierwszej instancji nie wykazał, że treść tego dokumentu pozwalała wyprowadzić wniosek o spełnieniu przesłanki kontynuacji funkcji terenu, co uprawniałoby ten organ do ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu wymienione wyżej okoliczności uzasadniają wniosek, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego skutkiem jest konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik. Zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego uzasadniały więc wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, na obecnym jej etapie, nie było przesłanek, aby organ odwoławczy miał zastąpić organ pierwszej instancji w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecenie całości lub części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby też merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium, czego domagają się skarżący. Organ odwoławczy nie dysponował bowiem kompletnym materiałem dowodowym, a jego uzupełnienie nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia, a następnie na obowiązek jej oceny przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo przy tym Kolegium zaznaczyło, że w analizie urbanistycznej należy uwzględnić wyłącznie obiekty budowane wybudowane legalnie. Warunek ten odnosi się także do budynków, których sposób użytkowania został zmieniony po ich wybudowaniu. Kolegium zasadnie też wskazało na konieczność zbadania przesłanki kontynuacji funkcji terenu i uzasadnienia jej ewentualnego spełnienia, a także na obowiązek odniesienia się do kwestii uzbrojenia terenu i ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia. Wyjaśnić jednocześnie skarżącym należy, że ustalenia organu pierwszej instancji w powyższym zakresie będą niezbędne tylko, jeżeli z prawidłowo sporządzonej ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu będzie wynikało, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Bezsporne wykazanie, że przesłanka z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wystąpiła, czyni zbędnym dokonywanie ustaleń co do spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 64 ust. 1 pkt 2-4 oraz określenia parametrów nowej zabudowy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciwy.