II SA/Ol 64/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki pomieszczenia łazienki oddala skargę. Decyzją z 18 listopada 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 - Pb) oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), po rozpoznaniu odwołania M. M. (skarżący, strona), reprezentowanego przez pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB, organ I instancji) z dnia 20 czerwca 2022 r. nakazującej w/w właścicielowi obiektu rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wym. 213 cm x 385 cm dobudowanej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: PINB w dniu 20 stycznia 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Podczas czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 4 lutego 2014 r. ustalono, iż dokonano rozbudowy budynku gospodarczego o pomieszczenie łazienki o wymiarach 213 cm x 385 cm bez wymaganego pozwolenia na budowę. W oparciu o poczynione ustalenia w procesie prowadzonego postępowania (ortofotomapy, wyjaśnienia geodety oraz świadka K. B. - osoby która uczestniczyła w rozbudowie) PINB przyjął, iż do legalizacji samowolnie wykonanych robót, prowadzonych w okresie 1999-2000, zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu sprzed 19 września 2020 r. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego PINB wdrożył procedurę legalizacyjną z art. 48 Pb i postanowieniem z 14 listopada 2017 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową o pomieszczenie łazienki, budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] i nałożył na właściciela budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...], rozbudowanego w latach 1999-2000, bez wymaganego pozwolenia na budowę, o pomieszczenie łazienki (213 cm x 385 cm). obowiązek przedstawienia: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z 19 stycznia 2018 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie wskutek zaskarżenia w/w postanowienia WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 222/18, oddalił skargę. Następnie NSA wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2248/18, oddalił skargę kasacyjną. Uzupełniono akta postępowania o dokumenty potwierdzające iż nowym właścicielem w/w obiektu jest M. M. PINB na wniosek inwestora zmienił termin wykonania obowiązku (postanowienie z 20 września 2021 r.). W związku z nieprzedłożeniem w/w dokumentów niezbędnych do legalizacji PINB decyzją z 20 czerwca 2022 r. nakazał właścicielowi rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wym. 213 cm x 385 cm dobudowanej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Od w/w decyzji odwołanie złożył pełnomocnik strony wnosząc o jej uchylenie. WINB pismem z 2 września 2022 r. ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Pb (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) nałożonych postanowieniem PINB z dnia 14 listopada 2017 r. Strona powyższych dokumentów nie przedłożyła. W uzasadnieniu własnej decyzji z 18 listopada 2022 r. WINB stwierdził, że rozbudowa budynku gospodarczego o dodatkowe pomieszczenie o wymiarach 213 cm x 385 cm objętego niniejszym postępowaniem nie mieści się w katalogu zamkniętym obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 w/w ustawy (w brzemieniu sprzed 19 września 2020 r.), zatem, aby dokonać przedmiotowej rozbudowy inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Wskazał, że PINB postanowieniem z dnia 14 listopada 2017 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia w/w postanowienia. Inwestor we wskazanym terminie nie przedłożył dokumentów niezbędnych do legalizacji. W ramach postępowania odwoławczego organ odwoławczy również dał możliwość inwestorowi do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji (wezwanie z dnia 2 września 2022 r.) a inwestor wymaganych dokumentów nie przedłożył. Wskazując na powyższe WINB stwierdził, że jeżeli inwestor nie wyraża chęci legalizacji dokonanej rozbudowy bez pozwolenia na budowę i nie dostarczył w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Zatem, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Pb, każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Skarżący z możliwości zalegalizowania rozbudowy powstałej w wyniku samowoli budowlanej nie skorzystał, mimo poinformowania o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. W konsekwencji słusznie orzeczono o nakazie rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutów pełnomocnika skarżącego WINB wskazał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z wymaganych i niezbędnych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej wynikających wprost w przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 Pb. Organ ma wiedzę, iż pozostali współwłaściciele nie wyrażają zgody na legalizację przedmiotowej rozbudowy i mimo chęci inwestora w takiej sytuacji przedłożenie w/w oświadczenia nie jest możliwe, nie mniej jednak skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika miał tyle czasu, aby ewentualnie skorzystać z możliwości uzyskania tzw. zgody zastępczej w formie przewidzianej w przepisach prawa cywilnego. Z kolei odnośnie zarzutu nieustalenia przez organ czy rozbiórka rozbudowy nie spowoduje zagrożenia dla pozostałej części obiektu wskazał, że dobudowana część jest niepodpiwniczona i jednokondygnacyjna. Wykonanie przedmiotowej rozbiórki (rozebranie 3 ścian i zadaszenia) nie jest skomplikowane pod względem technicznym i nie naruszy konstrukcji pozostałej części budynku. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję WINB pełnomocnik skarżącego, żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił jej naruszenie: przepisu art. 48 ust. 4 Pb (w brzmieniu sprzed 20 września 2020 r.) poprzez wydanie decyzji o rozbiórce z powołaniem się na brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzyskanie takiego dokumentu, z uwagi na brak zgodę współwłaścicieli i wysokość udziałów w nieruchomości, jest niemożliwe, przepisu art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 2 i 3 Pb (w brzmieniu sprzed 20 września 2020 r.) oraz 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu bez uprzedniego ustalenia czy część ta jest na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego, naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy okoliczności sprawy i zebrany materiał wskazują na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Podniósł, że orzekając rozbiórkę części budynku należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego. Powyższą kwestię organ odwoławczy pominął przechodząc do porządku po stwierdzeniu, iż wykonanie rozbiórki nie jest skomplikowane pod względem technicznym i nie naruszy konstrukcji pozostałej części budynku, jednakże nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek rozważań. Nie przeprowadzono na tę okoliczność żadnych dowodów. Dodał, że skarżący - właściciel obiektu, na którego nałożono obowiązek rozbiórki nie posiada wystarczającej ilości udziałów w nieruchomości, by wystąpić do sądu cywilnego ze stosownym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 ustawy Pb (nowelizacja ustawy Prawo budowlane weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., jednak wedle art. 25 tej noweli do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym). Jeśli bowiem budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych nakazując (w drodze postanowienia) między innymi przedstawienie, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3 Pb): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Złożenie przez inwestora powyższej dokumentacji umożliwia kontynuowanie procedury legalizacyjnej. Jeśli jednak to nie nastąpi (art. 48 ust. 4 Pb) zastosowanie znajduje ustęp 1 tego przepisu, czyli właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że postępowanie organów było prawidłowe a podjęte rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Przede wszystkim poza sporem jest, iż obiekt będący przedmiotem postępowania powstał w ramach samowoli budowlanej. Kwestia powyższa nie jest kwestionowana przez skarżącego. Po stwierdzeniu samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego podjął działania w celu legalizacji samowoli. Dlatego zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący takiego oświadczenia nie mógł złożyć ze względu na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości. Zatem po upływie terminu określonego w postanowieniu PINB był zobowiązany do zastosowania instrumentu przewidzianego w art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Pb. Warto w tym miejscu powtórzyć za organem, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Pb. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, właściwy organ nie przejdzie bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 Pb, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 Pb nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego czyli nakaz rozbiórki (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 874/17, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 Pb jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z wymaganych i niezbędnych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej wynikających wprost w przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy Prawo budowlane. To na inwestorze samowoli budowlanej ciąży obowiązek posiadania kompletu dokumentów, a w ich braku (i braku zgody współwłaścicieli) wystąpienia na drogę postępowania sądowego w celu uzyskania prawa do dysponowania częścią nieruchomości. Trafnie wskazuje organ, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika miał dość czasu, aby ewentualnie skorzystać z możliwości uzyskania tzw. zgody zastępczej w formie przewidzianej w przepisach prawa cywilnego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi sąd stwierdza, że wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Pb nie jest obojętne czy nakaz ten dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też istniejącego obiektu budowlanego lub jego części w zależności od zakresu robót, który został wykonany i wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia, że cały (od podstaw) obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą zawartą w tym przepisie można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa zasada jest szczególnie istotna właśnie w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie należy pamiętać, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (por. wyroki NSA z 25 lipca 2006 r., sygn. II OSK 958/05 oraz z 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 788/05, CBOSA). Użyte bowiem w art. 48 Pb sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. II SA/Gd 2399/98, LEX nr 62130). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 20 marca 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 2066/13, CBOSA) stwierdził, że "użyte w art. 48 Pb sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego". W kontekście powyższego Sąd w całości podziela argumentację organu, że skoro dobudowana część jest niepodpiwniczona i jednokondygnacyjna, to wykonanie przedmiotowej rozbiórki (rozebranie 3 ścian i zadaszenia) nie jest skomplikowane pod względem technicznym i nie naruszy konstrukcji pozostałej części budynku. Reasumując należy stwierdzić, iż organ nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie nie tylko mógł, ale musiał orzec nakaz rozbiórki budynku. Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.