II SA/Ol 680/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz M. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 31 lipca 2024 r. Wójt [...] (dalej: "wójt", "organ pierwszej instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej legalizacji przystani – pomostu pływającego w kształcie litery "L" na części działki [...] , stanowiącej jezioro [...] . Wójt stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku (dalej: "PINB") poinformował pismem z 22 kwietnia 2024 r., że nie prowadzi postępowania legalizacyjnego, naprawczego w sprawie ww. pomostu, zaś w piśmie z 3 czerwca 2024 r. wyjaśnił, że pomosty pływające należy uznać za urządzenia wodne, zatem kwestie ich montażu leżą poza zakresem ustawy Prawo budowlane. Wójt ocenił ponadto, że planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), gdyż powierzchnia i długość pomostu podlegającego legalizacji przekraczają parametry pomostów znajdujących się w obszarze analizowanym. W złożonym odwołaniu (zatytułowanym "zażaleniem") M.S. (dalej: "skarżąca") wyjaśniła, że złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdyż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Giżycku (dalej: PGW WP) zaleciło jej legalizację tego pomostu. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej i wskazała, że w sąsiedztwie istnieje wiele pomostów, w tym znacznie większych. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 18 października 2024 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO zarzuciło, że wójt nie wykazał, że można wydać decyzję dla wnioskowanej inwestycji "w trybie legalizacyjnym". Stwierdziło, że w analizie należy wykazać, czy istnieją w obszarze analizowanym inne pomosty i jakie są ich parametry. Zaznaczyło jednocześnie, że podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być różnica w gabarytach pomostów: istniejących i wnioskowanego, gdyż w takiej sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera wszystkich parametrów (§ 4 – § 8 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). SKO zobligowało wójta do przeprowadzenia analizy zgodnie z przepisami i uwzględnienia zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 lutego 2025 r. II SA/Ol 881/24, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. WSA podzielił pogląd, że w analizie urbanistycznej należy wykazać, czy w obszarze analizowanym znajdują się legalne pomosty i jakie są ich parametry. Zastrzegł, że nie rozstrzyga, czy zasadne jest przeprowadzenie nowej analizy w postępowaniu odwoławczym i nakazał SKO rozważenie tej kwesti przy ponownym rozpoznaniu odwołania. WSA zarzucił, że SKO nie uzasadniło szczegółowo decyzji i nie odniosło się do zarzutów odwołania, w tym dotyczących wyznaczenia bardzo małego obszaru analizowanego, pominięcia szerokości trzcinowiska i istnienia w sąsiedztwie podobnych pomostów. Sąd zarzucił też, że SKO nie wykazało istnienia w sprawie przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). W uzupełnieniu odwołania (pismami z 25 kwietnia 2025 r., 17 czerwca 2025 r. oraz 4 i 17 sierpnia 2025 r.) skarżąca podniosła m.in., że PINB uznał, że przedmiotowy pomost nie jest obiektem budowlanym, lecz wodnym. PGW WP poinformowało ją o możliwości legalizacji pomostu, do czego niezbędne jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, w piśmie z 9 czerwca 2025 r. skarżąca zmniejszyła parametry wnioskowanej inwestycji, zaś przy piśmie z 9 września 2025 r. przedłożyła zdjęcia sąsiednich pomostów. SKO decyzją z 7 października 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczyło treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. Wywiodło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest możliwe w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie o ustalenie warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Stwierdziło, że PGW WP nie prowadzi postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego pomostu pływającego (pismo PGW WP z 4 lipca 2025 r.), wobec czego, na mocy art. 59 u.p.z.p., nie można ustalić warunków zabudowy. W skardze na ww. decyzję SKO skarżąca zarzuciła niewykonanie prawomocnego wyroku WSA z 26 lutego 2025 r. II SA/OI 881/24 przez utrzymanie w mocy decyzji wójta. Wywiodła, że SKO błędnie zinterpretowało przepisy prawa budowlanego, przyjmując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, gdy pomost istnieje. Stwierdziła, że sądy administracyjne dopuszczają wydanie warunków zabudowy dla istniejących inwestycji w celu ich legalizacji. Zarzuciła, że SKO błędnie też przyjęło, że brak postępowania legalizacyjnego przed PGW WP uniemożliwia ustalenia warunków zabudowy. Zauważyła, że brak tego postępowania wynika właśnie z braku decyzji ustalającej warunków zabudowy. Skarżąca podniosła ponadto, że SKO nie odniosło się do przedstawionego przez nią materiału dowodowego, a także utrzymało w mocy wadliwą decyzją wójta dotyczącą pomostu sąsiadów, co dowodzi nierównego traktowania stron i narusza art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Dodał, że WSA stwierdził, że SKO nie może wydać decyzji kasacyjnej. W piśmie procesowym z 29 października 2025 r. skarżąca wywiodła m.in., że pomost jest urządzeniem wodnym, nie budowlanym, wobec czego możliwe jest ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego pomostu. W piśmie z 2 stycznia 2026 r. uczestnik postepowania, podzielając stanowisko co do zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że organy obu instancji nie przeanalizowały prawidłowo zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazał, że rozbudowa przedmiotowego pomostu utrudni korzystanie z jego legalnej przystani i obniży wartość niego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 144, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość stanowiska organów obu instancji, że nie można ustalić warunków zabudowy dla istniejącego pomostu, jeżeli organ nadzoru budowlanego i PGW WP nie prowadzą postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przyznać należy, że co do zasady, decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku realizacji, zatem wydawana jest przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2016 r. II OSK 1221/14, z 9 marca 2021 r. II OSK 1535/18, z 16 czerwca 2021 r. II OSK 2665/18, z 20 lipca 2021 r. II OSK 3047/18, z 20 kwietnia 2022 r. II OSK 1430/19 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że konieczne jest rozróżnienie zwykłego trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12). Co prawda ustalenie warunków zabudowy w obu przypadkach odbywa się w taki sam sposób, jednak gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Dlatego w sytuacji realizowanej już inwestycji i dysponowania przez inwestora postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48b ust. 2 pkt 1 lub ust. 3 pkt 1 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej: "pr.bud."), z wniosku i z decyzji powinno wyraźnie wynikać, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest więc możliwe, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej w ramach postępowania legalizacyjnego (zob. np. wyroki NSA z 28.09.2018 r. II OSK 2333/16, 23.04.2025 r. II OSK 2386/22). Zgodnie z art. 53a ust. 1 i 2 pr.bud. postępowania uregulowane w rozdziale 5b ["Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"] wszczyna się z urzędu, z wyłączeniem sytuacji, których dotyczy ust. 2, przewidujący, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Ponadto, stosownie do art. 72a pr. bud. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Należy też mieć na uwadze treść tezy 1 uchwały NSA z 8 września 2025 r. II OPS 2/25, zgodnie z którą z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Powyższe potwierdza w obecnym stanie prawnym prawidłowość stanowiska, że w przypadku samowoli, o której mowa w art. 53a ust. 1 pr.bud., uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizowanej inwestycji jest możliwe, gdy obowiązek taki wynika z postanowienia organu nadzoru budowlanego, wydanego w toku postępowania legalizacyjnego. Bezsporne jest, że postepowanie takie nie jest prowadzone w odniesieniu do przedmiotowego pomostu skarżącej. PINB w piśmie z 3 czerwca 2024 r. poinformował bowiem wójta, że wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące m.in. przedmiotowego pomostu zostało umorzone, gdyż pomost pływający jest urządzeniem wodnym, a kwestia jego montażu leży poza zakresem pr.bud. Powyższe, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie przesądza o braku możliwości ustalania warunków zabudowy dla pomostu pływającego, będącego urządzeniem wodnym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 pr.bud. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności przepisów prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Nie może więc budzić wątpliwości, że do urządzenia wodnego, które jest jednocześnie obiektem budowlanym, stosuje się przepisy obu ustaw. Oznacza to, że inwestor ma obowiązek wykonania inwestycji podlegającej reżimom obu ustaw zgodnie z przewidzianymi tam trybami. W konsekwencji, samowolne wykonanie urządzenia wodnego, będącego obiektem budowlanym, wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego zarówno w trybie przewidzianym w pr.bud., jak i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960 z późn. zm., dalej: "pr.wod."), a w przypadku gdy nie stanowi ono obiektu budowlanego – zastosowanie mają tylko przepisy pr.wod. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 pr.wod., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. W art. 407 ust. 2 pkt 3 i art. 422 pkt 3 pr.wod. wymienione zostały: wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Ponadto, jak wynika z art. 190 ust. 2 pkt 6 pr.wod., organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza: ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy art. 190 ust. 13 pr.wod., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Z cytowanych przepisów pr.wod. jednoznacznie wynika, że właściciel urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, powinien wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, gdyż zaniechanie w tym zakresie skutkuje obowiązkiem likwidacji tego urządzenia, o czym orzeka organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych w drodze decyzji. Skuteczne złożenie wniosku o legalizację urządzenia wodnoprawnego uzależnione jest zaś od dołączenia m.in. decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). O ile więc zasadne jest stanowisko SKO, że w przypadku postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowanego w trybie wskazanym w art. 53a ust. 1 pr.bud., ustalenie warunków zabudowy dla urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, będącego obiektem budowlanym, powinno być powiązane z tym postępowaniem, to nie ma takiego związku w przypadku samowoli legalizowanej wyłącznie w trybie w trybie przepisów pr.wod. Na gruncie pr.wod. ustawodawca jednoznacznie przewidział, że sprawca samowoli może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, a do tego wniosku musi dołączyć m.in. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla istniejącego urządzenia wodnego. Błędnie więc SKO wywiodło, że skoro PGW WP nie prowadzi postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego pomostu pływającego to nie można ustalić warunków zabudowy dla tej inwestycji. Podkreślić należy, że skarżąca wielokrotnie, jednoznacznie informowała SKO, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma na celu legalizację opisanej wyżej istniejącej inwestycji w trybie przepisów pr.wod., nie zaś pr.bud. (zob. pisma z 25 kwietnia 2024 r., 17 czerwca 2025 r. i 4 sierpnia 2025 r.) i decyzja jest niezbędna do zainicjowania tego postępowania. SKO zignorowało jednak argumentację odwołania i nie ustosunkowało się do stanowiska skarżącej dotyczącej możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku ubiegania się o legalizację w trybie przewidzianym w przepisach pr.wod. Powyższe narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok NSA z 22.02.2024 r. I OSK 2202/20). Zatem rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika (por. wyrok NSA z 9.02.2023 r. II OSK 351/20). Odnosi się to wprawdzie do sentencji orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś przedstawiana jest w uzasadnieniu, to odnosi się również do motywów orzeczenia. O ile zatem ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. W związku z tym, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest ocena zastosowania się przez organ odwoławczy do wyrażonej przez sąd oceny prawnej i podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie SKO, stosownie do wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA, rozpoznało merytorycznie sprawę, lecz zastosowało błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć należy, że z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, WSA nie przesądził wówczas kwestii merytorycznych ani tym bardziej nie zobligował do wydania rozstrzygnięcia o konkretnej treści. Skarżąca błędnie wywodzi, że WSA przesądził w ww. wyroku o obowiązku ustalenia warunków zabudowy przez SKO. WSA wskazał na możliwość sporządzenia analizy przez SKO, lecz nie przesadził takiego obowiązku. Ponownie rozpoznając sprawę, SKO weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów u.p.z.p, pr.bud. i pr.wod. przy rozpoznaniu wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając m.in., że skarżąca w pismach z 9 czerwca 2025 r. i 17 sierpnia 2025 r. zmieniła określone w pierwotnym wniosku parametry pomostu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.