II SA/Ol 706/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 grudnia 2005 r. A. S. zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na co otrzymał pismo z dnia 31 marca 2006 r. od Dyrektora tego Zespołu informujące, że jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. Pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r., skierowanym do Prezydenta Miasta, A. S. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Dyrektora Miejskiego Zespołu, zaś Prezydent pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r. poinformował A. S. o trybie rozpatrzenia wniosku i kryteriach jakimi się kierowano. A. S. zwrócił się do Prezydenta pismem z dnia 26 kwietnia 2006 r., zatytułowanym "wezwanie przedsądowe", o przyznanie dofinansowania, a po otrzymaniu odpowiedzi od organu, że wyjaśnienie zawarto w piśmie z 11 kwietnia 2006 r. wniósł pismo z dnia 3 maja 2006 r., zatytułowane "odwołanie" od decyzji Prezydenta z 11 kwietnia 2006 r. i domagał się jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 25 maja 2006 r., uznało, że pismo z dnia 11 kwietnia 2006 r. nie jest decyzją administracyjną i stwierdziło niedopuszczalność odwołania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., skargę A. S. oddalił. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. I OSK 248/08 i sprawa przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania szczegółowej analizy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 96, poz. 861 ze zm.), a następnie ustalenia w jakiej formie sprawa skarżącego powinna być załatwiona oraz oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwzględnieniem charakteru prawnego złożonego przez skarżącego pisma nazwanego "wezwaniem przedsądowym". W przypadku bowiem jakichkolwiek wątpliwości co do jego treści i żądania (odwołanie, czy skarga do sądu administracyjnego) Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy organ podjął kroki w celu wyjaśnienia tej kwestii. Na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. skarżący oświadczył m.in., że jego pismo złożone w dniu 26 kwietnia 2006 r. było skargą na bezczynność prezydenta Miasta na odmowę przyznania mu dofinansowania na zakup sprzętu rehabilitacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r. (II SA/Ol 135/09) ponownie oddalił skargę A. S. We wspomnianym orzeczeniu podniesiono, że sprawy dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Sąd stwierdził, analizując przepisy wspomnianego rozporządzenia, że nie przewidują one formy decyzji administracyjnej do odmowy przyznania dofinansowania. Dofinansowaniu nadano charakter umowy cywilnoprawnej, jednak nie ulega wątpliwości, że z treści rozporządzenia nie wynika przymus zawarcia tej umowy z wnioskodawcą. Przepisy cytowanego rozporządzenia nie tworzą również dla podmiotu domagającego się dofinansowania uprawnienia do żądania zaspokojenia jego potrzeby finansowej i nie nakładają obowiązku konkretyzacji uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. Rozporządzenie, przewidując cywilnoprawny charakter pozytywnego załatwienia wniosku, nie pozwala domniemywać obowiązku wydawania decyzji odmownej, w sytuacji gdy nie jest możliwe zawarcie umowy. Pismo informujące wnioskodawcę o przyczynach niemożności dofinansowania zakupu nie jest więc ani decyzją administracyjną, ani inną czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających dla skarżącego z przepisów prawa. Powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez tut. Sąd. Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w swojej analizie przepisów rozporządzenia pominął treść § 12 ust. 5, w świetle również którego należałoby ocenić znaczenie umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem § 12 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentacją przewidzianą w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości proponowanego dofinansowania, zawierające nieprzekraczalny termin dostarczenia dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a/ i zobowiązanie jednostki do przekazania dofinansowania na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Rozważenia wymaga w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy umowa, o której stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia może być zawarta dopiero po wydaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 5, czy też nie jest ono konieczne, a jeżeli jest konieczne to czy jednak to zaświadczenie nie jest rozstrzygające w sprawie, a umowa już tylko pochodną tego zaświadczenia. Konieczna jest zatem ocena jaki charakter ma to zaświadczenie, czy jest to w istocie decyzja o przyznaniu świadczenia przez organ, zrealizowanego już na podstawie umowy, czy też zaświadczenie przewidziane w przepisach K.p.a. Nadto analiza powinna również objąć kwestię czy, jeżeli § 12 ust. 5 rozporządzenia przewiduje wydanie zaświadczenia o pozytywnym załatwieniu wniosku, to czy nie może z przepisu tego wynikać, że negatywne rozpatrzenie też powinno mieć formę przewidzianą w K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można więc powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, niepublik.). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o którym mowa w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wymienione podmioty przy wydawaniu własnych rozstrzygnięć są bezwzględnie związane prawomocnymi orzeczeniami sądu. Oznacza to, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z.4, poz. 63; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 152/07). Ponadto wskazać należy, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392). Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r. (I OSK 1090/09) mają zatem pierwszorzędne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można więc powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Bez wątpienia zatem pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2006r., w którym wyjaśniono A. S., że jego wniosek o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny (lampa biotron) został rozpatrzony przez wieloosobową Komisję w oparciu o określone kryteria w ramach limitu środków z PFRON, należy uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście przedmiotowej sprawy należy zaznaczyć, że w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, iż na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej) posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Do takich zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, a także Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 1985 roku, II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się również, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Kontroli sądu administracyjnego podlegają zatem decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej podlegają więc zarówno decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak i decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. Istotnym jest tu również wskazać, że ustawodawca przy pomocy różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego (stanowi np. wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie). W szczególności w ostatniej ze wskazanych sytuacji należy w każdym przypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Zasadnie w tej kwestii wskazuje Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli......istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. zdanie odrębne sędziów NSA Romana Hausera, Andrzeja Kuby i Janusza Trzcińskiego do uchwały z dnia 29 marca 2006r., sygn. Akt II GPS 1/06, a także por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., P 18/03 OTK-A 2005/6/63). W rozpatrywanej sprawie trzeba zatem przyjąć, że właściwy organ podejmuje czynność w postaci wydania stosownego zaświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. 02, Nr 96, poz. 861). Trzeba jednak przy tym zastrzec, że jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotycząca uprawnienia tego podmiotu, samo zaś uprawnienie jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to zatem zaświadczenie w rozumieniu Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc umowa, o której stanowi § 14 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. będzie niejako tylko pochodną wydanego wcześniej zaświadczenia. Jednakże odmowa dokonania takiej czynności powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 230/09). Odmowa dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny zmaterializowana w piśmie Prezydenta z dnia 11 kwietnia 2006r., spełnia niezbędne minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej. Taki akt administracyjny zaś, będący w istocie "zakamuflowaną" decyzją, podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. W związku z tym trzeba przyjąć, że Kolegium niezasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. S. od rozstrzygnięcia odmawiającego mu dofinansowania wnioskowanego sprzętu rehabilitacyjnego. Organ będzie zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia takiego odwołania. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie z powodu wydania go z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt 2 orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnieni się wyroku