II SA/Ol 744/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy gruntu postanawia 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta). WSA/post.1 - sentencja postanowienia W dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.) i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – u.g.n.), Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy gruntu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, M.P. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. poprzez przekroczenie uprawnień i bezpodstawne odstąpienie od trybu przetargowego przy oddaniu w dzierżawę nieruchomości gminnej, w sytuacji w której co najmniej cztery podmioty występowały do Gminy o dzierżawę nieruchomości oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez przekroczenie uprawnień i bezpodstawne odstąpienie od trybu przetargowego przy oddaniu w dzierżawę nieruchomości gminnej, w sytuacji w której co najmniej cztery podmioty występowały do Gminy o dzierżawę nieruchomości. Uzasadniając swój interes prawny wskazał, że jako mieszkaniec B., wystąpił do Gminy B. o pozyskanie w dzierżawę nieruchomości gminnej, tj. działki nr A, położonej w centrum B. Jest właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w centrum miasta B. Na działce B zamierza wybudować budynek mieszkalno-usługowy. Na przedmiotowej działce A ma także plany inwestycyjne, tj. budowę pawilonu handlowo-usługowego i dlatego wystąpił o dzierżawę działki. Podniósł, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, pozbawiając go jakichkolwiek szans na równe traktowanie i staranie się o dzierżawę przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący nie jest właścicielem żadnej nieruchomości, która przylegałaby do działki A, jak również nie składał wniosku o wydzierżawienie działki nr A przed podjęciem przez Radę Miejską w B. zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym skarżący nie posiada interesu prawnego, nie spełnia zatem przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. i nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy gruntu. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność odnośnie do dopuszczalności skargi na uchwałę dotyczącą rozporządzania majątkiem przez gminę. Przeciwnicy poglądu o dopuszczalności skargi na tego typu uchwały powołują się na to, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Co więcej, podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej a rozporządzenie prawem własności przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny (zob. np. postanowienie WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r., I SA/Wa 1735/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA, i wskazane tam orzecznictwo). Z drugiej strony, NSA wskazał, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Czynności organów (uchwały, zarządzenia) podejmowane z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (zob. postanowienie z 27 października 2020 r., I OSK 1695/20, CBOSA). Tym samym należy stwierdzić, że skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej. W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący ma legitymację do zaskarżenia ww. uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Nadto wskazać należy, że rację ma skarżący, powołując się na art. 53 § 2a p.p.s.a. odnośnie do terminu złożenia skargi, co oznacza, że w niniejszej sprawie skargę można było wnieść w każdym czasie, a zatem skarżący nie uchybił terminowi jej wniesienia. W kwestii legitymacji skargowej, wskazać należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, CBOSA). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przypis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 1 grudnia 2021 r. II SA/Gd 502/21, CBOSA). Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, CBOSA). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, CBOSA). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd uznał, że skarżący nie wskazał interesu prawnego do zaskarżenia rzeczonej uchwały. Zaskarżona uchwała został podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Brzmienie art. 37 ust. 4 u.g.n. umożliwia zastosowanie trybu bezprzetargowego tylko do umów na czas oznaczony zawieranych na okresy dłuższe niż 3 lata lub zawieranych na czas nieoznaczony. Oznacza to, że nie dotyczy on umów użytkowania, najmu i dzierżawy zawieranych na czas oznaczony krótszy niż 3 lata, które muszą być zawierane w trybie przetargowym. W ocenie Sądu, z przedstawionych przez skarżącego okoliczności nie wynika, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, czy też uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. Nie jest bowiem kwestionowane przez strony postępowania, że skarżącemu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą. Jak słusznie wskazał zaś WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 18 lipca 2017 r. (II SA/Rz 346/17, CBOSA), stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości, ani też jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umowa dzierżawy tworzy wyłącznie stosunek obligacyjny pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą. W ramach stosunku prawnego dzierżawy, dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne (prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Także fakt ubiegania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości objętej uchwałą, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Stąd też "ubiegający się o dzierżawę" nie posiada prawem chronionego interesu w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu, naruszenia interesu prawnego skarżącego nie da się również wyprowadzić z treści przepisu art. 37 u.g.n. i przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomością. Przepis ten nie nakłada bowiem na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, nie rodzi też po jego stronie roszczenia o zawarcie umowy dzierżawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przyznaje organom danej gminy wyłącznie kompetencje co do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność gmin, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od uzgodnień, opinii czy też konsultacji społecznych. Zastosowanie przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. i wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jest uprawnieniem a nie obowiązkiem Gminy. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał, że na działce B zamierza wybudować budynek mieszkalno-usługowy, ma także plany inwestycyjne, tj. budowę pawilonu handlowo-usługowego. Należy zauważyć, że skarżący ani nie dzierżawił wcześniej tej nieruchomości, ani też nie wskazał na żaden przepis prawa, który dawałby mu prawo domagania się wydzierżawienia tej nieruchomości – w drodze przetargu lub bez – czy też jakiekolwiek inne prawo domagania się od Gminy przeznaczenia działki pod dzierżawę. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 września 2019 r. (II OSK 3797/18, CBOSA), że zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego. Zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju. Mając na uwadze ogólny charakter zasady wolności gospodarczej, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia jej zakresu przedmiotowego. Z prawa do wolności gospodarczej nie można więc wywieść żadnego konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można by dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny skarżącego nie wynika także z faktu bycia przez niego członkiem wspólnoty samorządowej. Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżącego tylko i wyłącznie jako członka wspólnoty samorządowej do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/gminnego. Podstawą tą nie może być przy tym samo pojęcie wspólnoty samorządowej. Wobec konstatacji, że zakwestionowana przez skarżącego uchwała nie narusza jego interesu prawnego ani wprost ani pośrednio - Sąd odrzuca skargę co oznacza, że Sąd nie bada uchwały w większym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.