II SA/Ol 833/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Schroniska w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Schroniska w O. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 lipca 2023 r. E. S. (dalej jako: "skarżąca", "strona") zwróciła się do Schroniska dla Zwierząt (dalej jako: "organ", "Schronisko") o udostępnienie informacji publicznej obejmującej okres od 01.01.2023 r. do 30.06.2023 r. i dotyczącej udostępnienia takich dokumentów jak: 1. Rejestr zwierząt przyjętych na kwarantannę Schroniska dla Zwierząt z podziałem na psy i koty; 2. Rejestr psów przyjętych w tym okresie do Schroniska dla Zwierząt z podziałem na psy dorosłe i szczenięta; 3. Rejestr kotów przyjętych w tym okresie do Schroniska dla Zwierząt z podziałem na koty dorosłe i kocięta; 4. Rejestr kotów leczonych w Schronisku dla Zwierząt z podziałem na koty dorosłe i kocięta; 5. Rejestr sterylizacji kotów wolnożyjących przeprowadzanych w Schronisku dla Zwierząt. Pismem z 20 lipca 2023 r. organ wezwał skarżącą do wskazania istotnego interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 21 lipca 2023r. strona poinformowała organ, że nie będzie uzasadniać szczególnej istotności dla interesu publicznego, ponieważ w jej ocenie informacja ma charakter informacji prostej. Decyzją z 3 sierpnia 2023 r. organ odmówił stronie udostępnienia wnioskowanej informacji. Wskazał, że w jego ocenie żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Organ bowiem nie dysponuje takimi danymi wprost, a wymagałoby to od niego podjęcia odpowiednich czynności organizacyjnych i technicznych, aby przekazać informację w żądanej przez stronę formie. Podniósł również, że na kanwie niniejszej sprawy strona nie wykazała w jaki sposób pozyskana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Skargę na decyzję organu wniosła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej; 2. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nieprawidłowo przyjął, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Ponadto decyzja ma wyjątkowo zdawkowy charakter w swym uzasadnieniu. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób, jakiego nakładu pracy wymaga realizacja wniosku, nie wskazano szacunków roboczogodzin koniecznych do realizacji wniosku, ani nie przedstawiono także czynności, koniecznych do realizacji wniosku, a wykraczających poza zwykłe przekształcenie. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że w istocie do realizacji wniosku konieczne jest przetworzenie informacji. Oceniając po samej treści uzasadnienia można w ocenie strony dojść do wniosku, że według organu sama konieczność sięgnięcia do archiwów wystarczy do uznania, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona. Skarżąca wskazała, że chcąc pozyskać informacje o zwierzętach przebywających w schronisku w 2023 r. w niniejszym wniosku w znacznym stopniu ograniczyła zakres informacji koniecznej do odpowiedzi na jednostkowe żądanie udostępnienia informacji. Wnosiła bowiem o udostępnienie tylko rejestrów zwierząt, czyli jednej i tej samej kategorii informacji zbiorczych - zestawień w tabelkach. Dodatkowo wnioskowane zestawienia (rejestry) z racji swej zbiorczej natury nie zawierają w sobie danych osobowych, np. nazwisk osób fizycznych, czyli informacji które wymagałyby anonimizacji (w odróżnieniu np. od ankiet adopcyjnych, których udostępnienia żądała w poprzednim, ale już nie w obecnym wniosku). W ocenie strony pomimo modyfikacji wniosku i krótkiego, zamkniętego, prostego do wyselekcjonowania okresu jakiego informacja dotyczy (pierwsze pełne 6 miesięcy w roku), organ w dalszym ciągu nie udostępnia wnioskowanej informacji, a zamiast tego mnoży przeszkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca przywołuje wniosek skierowany do organu 4 lipca 2022 r. - o szerokim zakresie wnioskowanych informacji, podnosząc fakt, że nie otrzymała na niego odpowiedzi. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt. II SA 653/22) oddalił złożoną przez stronę skargę na odmowną decyzję organu. Skarżąca stwierdziła również, że w przypadku wniosku którego dotyczy skarga znacznie zwęziła zakres informacji, ale na szczególną uwagę zasługuje fakt, że zakres informacji został podzielony na dwa wnioski z dnia 5 maja 2023 r. oraz z dnia 7 lipca 2023 r. Organ podkreślił, że niewątpliwie rozmiar żądanej informacji prostej może przemawiać za uznaniem jej za informację przetworzoną. Zanonimizowania wymagać będzie bowiem 721 wpisów w rejestrach. Powyższe rejestry zawierają w sobie dane osobowe pozyskiwane w trakcie dostarczania zwierząt do schroniska, odbiorów zagubionych psów lub kotów przez właścicieli czy adopcji. Znacznym uproszczeniem jest zaszeregowanie dokumentacji Schroniska jedynie do "zestawień w tabelkach". Schronisko zaś jest niewielką, pod względem osobowym, jednostką organizacyjną Gminy, w której w zasadzie jednoosobowo sprawami administracyjnymi zajmuje się dyrektor. Oprócz obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, dyrektor placówki jest także, a może przede wszystkim, lekarzem weterynarii, świadczącym pomoc w schronisku. Niewątpliwie zatem wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, stąd zasadne było wezwanie wnioskodawczyni do wykazania istotnego interesu publicznego. Organ podkreślił, że przedstawione przez skarżącą powody, dla których żąda informacji są niewystarczające. W tym kontekście przytoczył wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie procesowym z 7 listopada 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje zarzuty oraz nie zgodziła się z argumentami organu zaprezentowanymi w odpowiedzi na skargę. Strona podniosła, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej. Organ dysponuje zaś środkami technicznymi i możliwościami kadrowymi do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji, bez zakłócenia funkcjonowania organu. Ponadto organ wielokrotnie wprowadził w błąd instancję rozstrzygającą w sprawie, czyli w tym wypadku WSA, poprzez podawanie nieprawdziwych informacji, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu i nie mają pokrycia w dokumentacji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena czy wniosek skarżącej dotyczył informacji przetworzonej czy też prostej. Ten aspekt sprawy wymagał zatem wszechstronnej analizy sądu jako w istocie określający granice kontrolowanego postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że same żądane przez skarżącą dane mieściły się w kategorii informacji publicznej. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), w skrócie: u.d.i.p., nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a tylko w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewidziano, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022 r., (sygn. akt III OSK 1534/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w którym Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się m.in. do wyroku z 16 marca 2018 r., I OSK 915/16, wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30.09.2015 r., I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5.04.2013 r., I OSK 89/13, 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, 21.07.2022 r., III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12.12.2012 r., I OSK 2149/12; 5.04.2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9.10.2010 r., I OSK 1737/12); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28.04.2016 r., I OSK 2658/14, 5.01.2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5.09.2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). Podkreśla się także, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby przez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyroki NSA z 5.03.2015 r., I OSK 865/14; 4.08.2015 r., I OSK 1645/14). Za "informację przetworzoną" można wprawdzie uznać sumę informacji prostych, ale zależy to od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Dopiero w takiej sytuacji za informację przetworzoną może być uznana suma informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16). Oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję przede wszystkim należy wskazać, że organ w swoim lakonicznym uzasadnieniu w żaden sposób nie wykazał, że wnioskowana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i już samo to właściwie przesądza o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji. Podmiot zobowiązany bowiem odmawiając udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest to informacja publiczna przetworzona zobligowany jest w pierwszej kolejności wykazać taki charakter tej informacji. Należy zatem wykazać, że wnioskodawca domaga się informacji jakościowo nowej, której organ nie posiada w swoich zasobach, rejestrach czy też zestawieniach, i której w stosunkowo prosty sposób nie może wydobyć z tych zasobów lub takiego zestawu informacji prostych, którego ilość zdezorganizowałaby pracę danej instytucji i wypełnianie codziennych obowiązków przez jej pracowników. Organ nie zaprzeczył skutecznie, że czynności związane z pozyskaniem żądanych informacji mają charakter wyłącznie techniczny i sprowadzają się do wyselekcjonowania odpowiednich dokumentów, ich skopiowania i ewentualnej animizacji. Organ nawet nie podjął próby wykazania charakteru żądanych informacji jako informacji przetworzonych. Dopiero w odpowiedzi na skargę powziął pewien wysiłek w celu uzasadnienia swojego stanowiska. Trzeba mieć jednak na uwadze, że sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji a odpowiedź na skargę nie może zastępować argumentacji prawnej, która powinna znaleźć się w decyzji. Może ona jedynie ją uzupełniać i dodatkowo wyjaśniać stanowisko zawarte w takiej decyzji. Nadmienić należy, że co do zasady sięgnięcie przez organ do zbiorów archiwalnych dokumentacji, zawierającej informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich jedynie żądanych informacji – a następnie poddanie całości lub części z nich procesowi anonimizacji, nie skutkuje automatycznie przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Istotna jest tu skala i zakres takiego przedsięwzięcia oraz przełożenie go na zaangażowanie czasowe i "kadrowe" instytucji. W kontekście konkretnych danych organ powinien zatem dokonać analizy wnioskowanych przez stronę w niniejszej sprawie informacji w postaci określonych rejestrów, a w razie sklasyfikowania ich jako informacji przetworzonych ma obowiązek wykazania i uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie. Należy jednak pamiętać, że samo przyporządkowanie żądanych informacji publicznych jako informacji publicznych przetworzonych nie stanowi samoistnej przesłanki odmowy ich udostępnienia. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, podobnie jak samo pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W ocenie sądu funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego (podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014r.: VIII SA/Wa 902/13, VIII SA/Wa 905/13, VIII SA/Wa 923/13, dostępne w CBOSA.). Nadmienić warto na koniec, że merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej przetworzonej następuje w dwojaki sposób: albo poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej; albo przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. To właśnie w decyzji organ ma obowiązek wykazać, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i w razie stwierdzenia żądania takiej informacji, ocenić przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.