II SA/Ol 915/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. Stowarzyszenia na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania rozbudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Stowarzyszenia kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 6 grudnia 2023 r., Stowarzyszenie P. (dalej jako: "strona", "skarżący"), zwróciło się do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") o niezwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej, której inwestorem jest T. sp. z o.o. z s. w W. (dalej jako "inwestor"), która została wielokrotnie rozbudowana bez wymaganych pozwoleń na budowę i dopuszczenie Stowarzyszenia do tego postępowania oraz niezwłoczne wstrzymanie rozbudowy tego obiektu w M. przy ul. [...], dz. Nr [...], obręb [...]. Po przeprowadzeniu oględzin, zawiadomieniem z 30 marca 2024 r., PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej nr [...], na działce nr [...] przy ul. [...] w M. Postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) – dalej jako: "P.b.", PINB wstrzymał rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na dachu Szkoły Podstawowej nr [...], na działce nr [...] przy ul. M. w M. W uzasadnieniu PINB wskazał, że z analizy zebranych dokumentów wynika, że w ramach budowy przedmiotowej stacji zaprojektowano m.in. ustawienie na dachu budynku masztu antenowego, montaż trzech anten sektorowych, montaż anteny parabolicznej, posadowienie na dachu kontenera technologicznego, przeniesienie jednej istniejącej anteny sektorowej, montaż drogi kablowej łączącej anteny z aparaturą sterującą. Zaprojektowano urządzenia stacji bazowej jako pracujące w paśmie 900/1800/2000 Mhz. Z informacji przekazanych do Starostwa Powiatowego w O. w sprawie zmian danych zawartych w zgłoszeniu instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej w latach 2020, 2021 oraz 2023 wynika, że w stosunku do projektowanych rozwiązań m.in. zwiększono liczbę anten sektorowych do 6 sztuk oraz dokonano wymiany anten sektorowych zwiększając częstotliwość ich pracy do max. 2600 Mhz. Powyższe – zdaniem organu pierwszej instancji – bezsprzecznie wskazuje na fakt, że na skutek wykonanych prac przy przedmiotowej stacji bazowej zwiększona została jej moc przesyłowa. Taka zmiana traktowana jest jako rozbudowa stacji bazowej. Wskazano, że art. 29 P.b. wskazuje wprost jakie inwestycje nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, a nie jest tu wskazana rozbudowa obiektów (w tym stacji bazowej telefonii komórkowej). PINB stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie do WINB złożył inwestor, który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WINB, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową istniejącej stacji bazowej stanowiącej obiekt budowlany zrealizowany wcześniej na podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego tego rodzaju urządzenie wchodzi. W przedmiotowej sprawie kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót określona przez organ pierwszej instancji była błędna. Nie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, tylko do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie już istniejącej stacji, wobec których może mieć zastosowanie tryb naprawczy z przepisów art. 50-51 P.b. Wobec powyższych faktów, orzeczono jak w sentencji decyzji. Na powyższe postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie. Podniesiono, że wniesienie skargi jest konieczne, ponieważ do rozstrzygnięcia jest spór prawny z uwagi na to, że w najnowszych rozstrzygnięciach NSA uznaje, że zmiana mocy obiektu budowlanego stanowi jego rozbudowę, a za przebudowę uznaje wymianę urządzeń, dołożenie innych elementów, jeżeli nie powoduje to zmiany mocy. Powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB z dnia [...] r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji, wstrzymujące rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, nie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, tylko do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie już istniejącej stacji, wobec których może mieć zastosowanie tryb naprawczy z przepisów art. 50-51 P.b. Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać postanowienie kasatoryjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, ale przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania, ani wady postanowienia podjętego w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego tego typu (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). W rozpoznawanej sprawie WINB uznał, że kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót określona przez organ pierwszej instancji była błędna. Nie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, tylko do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie już istniejącej stacji, wobec których może mieć zastosowanie tryb naprawczy z przepisów art. 50-51 P.b. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a P.b. - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Z kolei z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Ustawodawca w ww. przepisach posłużył się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia". Należy więc uznać, że instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych, niż przebudowa, czy rozbudowa. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 468/21, zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Uzupełniając ten trafny opis, dodać by można, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Z kolei urządzenie, o jakim mowa w tym przepisie, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 P.b., który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w przepisie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak - zważając, że termin ten zamieszczony jest w tej samej ustawie co zdefiniowane pojęcie urządzenie budowlane i opisuje roboty budowlane kwalifikowane tym przepisem - przyjąć należy, że są to pojęcia tożsame. Wyjaśniając te kwestie uznać należy, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia (na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.), bądź zarówno zwolnione z pozwolenia na budowę i niepodlegające zgłoszeniu (na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.) są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe (...). Nie jest natomiast objęta tą procedurą, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej tj. masztu antenowego - budowli. Montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro zaś, w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 763/21). Roboty budowalne wykonane przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej należy zatem zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. Wskazać należy, że co do zasady, demontaż starych oraz instalacja nowych anten sektorowych i radioliniowych do konstrukcji wsporczej podlega procedurze opisanej w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a P.b., bądź w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Rozważyć jednak należy, czy montaż anten nowych, o innych parametrach technicznych i mocach, to instalacja urządzenia budowlanego, czy też jego przebudowa, tj. wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a P.b.). Funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest bowiem moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b., jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, w ocenie Sądu, to właśnie przebudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, czy w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się, poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18, dostępne w CBOSA). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należy uznać, że przepis art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie Sądu, przepisy te mają zastosowanie jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na montażu anten o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to jest to nie instalowanie urządzenia, o którym mowa art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, czy ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., ale przebudowa obiektu budowlanego – budowli, poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych. W niniejszej sprawie kwalifikacja przez WINB wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako przebudowa nie mogła stanowić powodów do uchylenia postanowienia PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 września 2024 r. sygn. akt II OSK 825/23, wymiana anten i doposażenie stacji w nowe anteny, to działanie wpływające na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co podpada pod art. 3 pkt 7a P.b. i właściwa będzie kwalifikacja takich robót jako "przebudowa" stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd wskazał, że z całą pewnością doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmienia jej parametry użytkowe i techniczne. Mamy więc do czynienia – jak wskazał WINB - z przebudową już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje, że organ pierwszej instancji przyjął, że doszło do rozbudowy stacji telefonii komórkowej, ponieważ również przebudowa w powyższym zakresie wpływa na zmianę parametrów istniejącego obiektu budowlanego i wymaga, z wyżej podanych względów, pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie wyjaśnił zaś, z jakich względów uznał, że w sprawie wystarczający jest tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. Z powyżej wskazanych powodów, Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).