II SA/Ol 941/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej Ruciane Nida z dnia 29 grudnia 2005 roku nr XXXIX/95/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 29 ust. 2 załącznika do tej uchwały. W dniu 29 grudnia 2005 r. Rada Miejska Ruciane – Nida podjęła uchwałę Nr XXXIX/95/05 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków", stanowiącego załącznik do uchwały. Prokurator Rejonowy w Piszu zaskarżył do tut. Sądu powyższą uchwałę w części dotyczącej § 29 ust. 2 Regulaminu. Zarzucił, że przepis ten w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej jako "u.s.g", oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), dalej jako "u.z.z.w.", przez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Skarżący podniósł ponadto zarzut istotnego naruszenia art. 84, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez zobowiązanie obywateli do ponoszenia ciężarów, które nie zostały przewidziane w ustawie, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. Prokurator wywiódł, że przedmiotowa uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, gdyż posiada cechę ogólności - generalność i abstrakcyjność - określając adresata przez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy. Dyspozycja natomiast określa adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, a także stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej i urządzeń kanalizacyjnych. Skarżący zauważył, że w polskim systemie prawnym żaden przepis prawa nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w szczególności takiej podstawy nie stanowią przepisy powołane w podstawie zaskarżonej uchwały. Podzielił jednocześnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego co do zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, z zastrzeżeniem, że w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. Stwierdził, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Ustalenie więc przez Radę Miejską opłat w akcie o charakterze generalnym stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. Prokurator dodał, że z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 f., sygn. III CZP 79/07 wynika, że obowiązkiem gminy jest pokrycie koszów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy, a udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 2 u.z.z.w., które wprost wskazują na odpłatność przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Organ zauważył ponadto, że zgodnie z § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701) taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają: stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 u.z.zw. W konsekwencji powyższego, w ocenie organu, jednostronne nałożenie na obywateli miało w niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści cytowanego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę po kilkunastu latach od jej podjęcia. Należy bowiem mieć na względzie, że zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zaznaczyć też należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W § 29 ust. 1 tego Regulaminu przyjęto, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z Zakładem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez Zakład kontroli robót. Zgodnie zaś z § 29 ust. 2 Regulaminu, spełnienie warunku wskazanego w ust. 1 nie jest wymagane, jeżeli przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej dokonuje Zakład, który wydał "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" dla danej nieruchomości. Zakład wykonuje tą usługę odpłatnie. Przed przystąpieniem do wykonania usługi Zakład sporządza na własny koszt i przedkłada osobie ubiegającej się o podłączenie szczegółowy wykaz planowanych kosztów. Rachunek przedstawiony przez Zakład po zakończeniu prac nie może być wyższy o więcej niż 10 % w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do tych prac. Dokonując analizy treści cytowanych przepisów należy podkreślić, że stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.z.w. przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na to jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że argumentacja w niej podniesiona jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Żadna ustawa nie upoważnia bowiem gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych (tak NSA w Warszawie (przed reformą) w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, CBOSA). Przepis powyższy nie daje jednak radzie gminy podstawy prawnej do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie stanowi również wskazany w uchwale art. 19 u.z.z.w. Zawiera on bowiem jedynie ogólną podstawę do wydania przez radę gminy aktu miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowy zakres tego aktu określono w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Z przepisu tego nie wynika jednakże, aby organ stanowiący gminy mógł we wskazanym akcie unormować kwestię odpłatności za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13, CBOSA). Również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, Lex nr 49520; wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11, Lex nr 993270 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem wprost, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest wprawdzie - w sensie prawnym - opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, LEX nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 286/02, niepubl.). Podsumowując, należy stwierdzić, że ustalona zaskarżoną uchwałą opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat zaskarżony przepis uchwały uznać zatem należy za wydany bez podstawy prawnej. Przedstawionej powyżej oceny nie zmienia okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie zatem jako akt rangi podustawowej nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nie znajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1148/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 587/17, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 u.z.z.w., zgodnie z którym "minister (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, CBOSA). Dodać należy, że żadna z podstaw prawnych stanowiących upoważnienie do wydania przez Ministra Budownictwa rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) nie obejmowała swoim zakresem uprawnienia do zamieszczenia w tym rozporządzeniu stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.z.w., stanowi akt prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 29 ust. 2 załącznika do tej uchwały.