II SA/Ol 945/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant starszy referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z [...] r., Burmistrz [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił R.Z. (dalej: "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że niepełnosprawność matki Skarżącego powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, z późn. zm.), dalej: "ustawa", co wykluczyło możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Podniósł też, że mąż niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ma 94 lata, jest niesprawny ruchowo (porusza się o kulach lub balkoniku), przebył dwa udary z porażeniem prawostronnym i cierpi na liczne schorzenia, które utrudniają mu poruszanie się. Organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt, iż matka Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. W złożonym odwołaniu Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Podniósł, że matka wymaga całodobowej opieki, którą on sprawuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdziło też, że została spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium oceniło, że Skarżący faktycznie opiekuje się matką. Jednak nie mogło pominąć, że mąż jest osobą zobowiązaną w bliższej kolejności do opieki nad żoną i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, choć ma 94 lata i własne problemy zdrowotne. Wyjaśniło, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest występowanie osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji z osobą wymagającą opieki, tj. męża. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie nie może być przyznane. Kolegium podkreśla, że w zaistniałym stanie faktycznym przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża niepełnosprawnej, a w sytuacji uzyskania takiego orzeczenia strona może zwrócić się do organu pierwszej instancji z ponownym wnioskiem. W złożonej skardze Skarżący zarzucił, że decyzja jest rażąco niesprawiedliwa i dyskryminująca. Stwierdził, że czynności, które wykonuje przy matce, wymagają dużego wysiłku fizycznego (m. in. kilkukrotna codzienna toaleta osoby pampersowanej z postępującym zesztywnieniem, podawanie posiłków pięć razy dziennie, gdyż matka jest cukrzykiem, podawanie leków, w tym psychotropowych, których niewłaściwe dawkowanie zagraża życiu i zdrowiu chorej, przenoszenie z łóżka na fotel w celu wymiany bielizny pościelowej, asystowanie przy nawet kilkugodzinnych nocnych omamach wzrokowych i słuchowych). Wyjaśnił, że ojciec mieszka oddzielnie, a pomocy w codziennym funkcjonowaniu udziela mu opiekunka i rodzeństwo. Ojciec choruje na nadciśnienie tętnicze, nadpłytkowość krwinek, wędrującą przepuklinę pachwinową, porażenie nerwu w nodze, co upośledza jego chód (porusza się przy kulach i balkoniku). Z uwagi na wiek (94 lata), cierpi on ponadto na właściwe dla wieku starczego zmiany w postrzeganiu świata, zaburzone procesy poznawcze. Skarżący wyjaśnił, że jego ojciec nie rozumie konieczności wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla niego, skoro to żona wymaga pomocy i opieki, i odmawia wystąpienia z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, a nie jest osobą ubezwłasnowolnioną. Skarżący ocenił, że w tej sytuacji restrykcyjne stosowanie przepisu ustawy jest niesprawiedliwe i krzywdzące, dlatego należy odstąpić od literalnego znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy. Stwierdził, że oddanie matki pod opiekę ojca byłoby równoznaczne z koniecznością oddania jej do domu opieki społecznej, na co Skarżący nie wyraża zgody. Podniósł ponadto, że opiekuje się matką od 19 września 2020 r., a od stycznia 2021 r. zmuszony został do rezygnacji z pracy zarobkowej. Utracił więc źródło dochodu, a na utrzymaniu ma studiującą dziennie córkę. Jedynym żywicielem rodziny jest żona Skarżącego, gdyż emerytura matki jest w całości wydatkowana na leki, środki pielęgnacyjne, pampersy, podkłady, odpowiednie produkty w diecie cukrzycowej, itp. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), daje: "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Sąd nie podziela dokonanej przez organy obu instancji literalnej wykładni wskazanego przepisu, prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki Skarżącego, nie ma stosownego orzeczenia o niepełnosprawności w znacznym stopniu. Przychylić należy się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którymi w procesie wykładni prawa sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Cytowane przepisy należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. np. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17). Formalistyczna wykładnia ww. przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wbrew zatem literalnej wykładni 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Powyższe byłoby dopuszczalne, w sytuacji gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 987/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2015 r., IV SA/Wr 924/14). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno więc uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie można stosować, w sytuacji gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. W kontrolowanej sprawie jedyną przesłanką odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia było zaś ustalenie, że mąż osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznać zaś należy, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie ojciec Skarżącego jest w stanie sprawować opiekę nad swoją niepełnosprawną żoną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględnią ocenę prawną Sądu, wyrażoną w niniejszym wyroku i ocenią, czy ojciec Skarżącego, biorąc pod uwagę jego podeszły wiek i stan zdrowia, jest obiektywnie zdolny do sprawowania prawidłowej całodobowej, stałej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu żoną, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry zakładać, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.