II SA/Ol 97/24

Dnia 2 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 roku sprawy ze skarg Gminy P. i Stowarzyszenia M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku hangaru oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 2 marca 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), w efekcie ustaleń dokonanych podczas czynności kontrolnych 8 lutego 2022 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku hangaru o wymiarach 20,38 x 8,40 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie geod. [...], gm. P., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorem przedmiotowej budowy było Stowarzyszenie M. (dalej jako: "inwestor", "Stowarzyszenie"). Właścicielem działki nr [...] jest Gmina P. (dalej jako: "Gmina"). Gmina P. oraz Stowarzyszenie były uprzednio związane umową dzierżawy, która wygasła w 2020 r. i nie została przedłużona. Roboty związane z budową ww. budynku zostały zakończone. Przedstawiciel inwestora (pracownik [...]) wyjaśnił w trakcie czynności kontrolnych, że obiekt ten powstał w 2001 r., a inwestorem był J. G., wówczas członek Stowarzyszenia. Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 49g i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn zm., dalej jako: "P.b."), PINB nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku hangaru wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W dniu [...] r., inwestor złożył do organu pierwszej instancji wniosek o zawieszenie postępowania, powołując się na wniesienie powództwa przeciwko Gminie o przeniesienie własności działki nr [...]. Wobec tego postanowieniem z [...] r., PINB zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.". W wyniku rozpatrzenia zażalenia Gminy, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z [...] r., uchylił powyższe postanowienie oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając, że w niniejszej sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/OI 633/22, odrzucił skargę inwestora na ww. postanowienie organu odwoławczego, wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Następnie postanowieniem z [...] r., PINB odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania na wniosek inwestora. Decyzją z [...] r., organ pierwszej instancji, w trybie art. 49e pkt 3 i art. 83 ust. 1 P.b., nakazał stowarzyszeniu rozbiórkę budynku hangaru o wymiarach 20,38 x 8,40 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie geod [...], gm. P., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu PINB opisał stan faktyczny sprawy, wyjaśnił podstawę prawną nałożonego obowiązku oraz wybór adresata decyzji zobowiązanego do jej wykonania (zgodnie z art. 52 P.b.). Na skutek odwołania inwestora, decyzją z [...] r. WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że orzeczenie w przedmiotowym postępowaniu powinno zostać skierowane do Gminy P. Dodatkowo podkreślono, że PINB wdrożył procedurę w trybie uproszczonym, co wynika z postanowienia z [...] r., a zaskarżona decyzja została wydana w trybie zwykłym. Mając na uwadze powyższe, decyzją z [...] r., PINB na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 83 ust. 1 P.b. nakazał Gminie P. rozbiórkę budynku hangaru o wymiarach 20,38 x 8,40 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie geod. [...], gm. P., wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy, wyjaśnił podstawę prawną nałożonego obowiązku oraz podał, że mając na względzie okoliczność zakończenia robót budowlanych, jak i wyłączne prawo własności przedmiotowej działki, orzeczenie winno być skierowane do Gminy, a nie do inwestora. Odwołania od ww. decyzji wniosła zarówno Gmina, jak i Stowarzyszenie. Decyzją z [...] r., WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, jak też wskazał, że postanowieniem z [...] r., PINB zakreślił inwestorowi termin na złożenie dokumentów legalizacyjnych. Wobec braku przedłożenia przez inwestora oraz Gminę (właściciela działki [...]) dokumentów legalizacyjnych wskazanych w powołanym postanowieniu, PINB wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. Zastosowana norma prawna ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek faktycznych wskazanych w tym przepisie – tj. nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił brak zasadności zarzutu naruszenia art. 52 P.b. Zauważył, że zgodnie z powołanym przepisem "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego." WINB zwrócił uwagę, że jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego. Kwestia wzajemnych roszczeń regresowych pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki należy do zakresu spraw cywilnych objętych właściwością sądów powszechnych (partycypacja w kosztach wykonania nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, nie wpływa na prawidłowość ustalenia adresata decyzji w trybie art. 52 P.b.). Organ odwoławczy wywiódł nadto, że właściwe określenie adresata decyzji ma związek z koniecznością zapewnienia skutecznych działań w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym możliwości prawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Nakaz rozbiórki nie powinien być bowiem nakładany na podmiot, który w dniu wydania decyzji nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo nie przewiduje sukcesji, tj. przejścia uprawnień inwestorskich (jedynie dopuszczalne jest przejście prawa własności nieruchomości pomiędzy okresem wydania decyzji ostatecznej, a wystawieniem tytułu wykonawczego), co nie uniemożliwia w takiej sytuacji prawnej wystawienia tytułu wykonawczego na nowego właściciela nieruchomości, nawet jeśli nie jest on ujęty w sentencji egzekwowanej decyzji. Zatem inwestor bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własności) może mieć status strony, składać wyjaśnienia, dokumenty i wnioski dowodowe, ale nie może być zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w trybie ustawy Prawo budowlane. Ostatecznie WINB skonkludował, że mając na względzie okoliczność zakończenia robót budowlanych związanych z budową wskazanego obiektu budowlanego, jak i wyłącznym prawem własności działki nr [...] przysługującym Gminie, orzeczenie wydane w tym postępowaniu winno być zgodne z art. 52 P.b., tj. skierowane do wykonania do Gminy. Tylko ten podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem może być tylko na niego skutecznie wystawiony tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym - w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w przypadku braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku). Odmienna wykładnia ww. przepisu skutkowałaby większą ochroną prawną sprawcy samowoli budowlanej niż właściciela działki, na której nielegalnie został wybudowany obiekt budowlany (możliwość legalizacji samowoli budowlanej na cudzym terenie). WINB zaznaczył, że w przypadku zbycia nieruchomości po wydaniu decyzji ostatecznej, obowiązek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego przejdzie na następcę prawnego (nowego właściciela nieruchomości), bez konieczności zmiany niniejszej decyzji. Obowiązek ten związany jest z prawem zbywalnym (tj. własnością nieruchomości). Tym samym, ewentualne czynności egzekucyjne będą skierowane do aktualnego właściciela działki. Od wskazanej decyzji WINB z [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodły: Gmina (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 97/24) oraz Stowarzyszenie (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 98/24). Postanowieniem tutejszego Sądu z 28 marca 2024 r. skargi połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 97/24. Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności w celu ustalenia dokładnej daty powstania budowli będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jej inwestora, jak również okoliczności posiadania przez odwołującego się tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; 3. art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż nie ma możliwości legalizacji budynku hangaru, a konieczne jest nakazanie jego rozbiórki. Gmina P., również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 52 w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a) P.b., poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku rozbiórki budynku hangaru na właściciela nieruchomości, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności faktyczne (inwestor do dnia dzisiejszego nie wydał przedmiotowej nieruchomości), uniemożliwiające nałożenia tego obowiązku bezpośrednio na inwestora, a fakt braku prawa do dysponowania gruntem, na którym w dalszym ciągu inwestor przebywa i który to posadowił obiekty budowlane bez wiedzy i zgody Gminy, w przekonaniu skarżącej, nie może per se prowadzić do "uwolnienia" sprawcy samowoli budowlanej od odpowiedzialności, a w konsekwencji także do uznania, iż inwestor nie ma faktycznej możliwości wykonania przedmiotowego zobowiązania; 2. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące wypowiedzenie się przez WINB co do całokształtu podnoszonych przez Gminę zarzutów, jak chociażby w zakresie braku zasadności obciążenia obowiązkiem rozbiórki sprawcy dokonania samowoli budowlanej i ograniczenie się w materii wyłącznie do przytoczenia wcześniejszej argumentacji wynikającej z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do niewypełnienia obowiązku przekonywania wynikającej z brzmienia art. 11 k.p.a. oraz oparcia decyzji administracyjnej bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wszystkich podnoszonych zarzutów; 3. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie rozważania rzeczywistych okoliczności faktycznych wskazujących na zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki bezpośrednio na właściciela nieruchomości zamiast inwestora, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki samowoli budowlanej nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której w sposób samowolny zrealizowano obiekt budowlany podlegający rozbiórce, albowiem to organ nadzoru budowlanego decyduje w okolicznościach konkretnej sprawy, czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego, a co z kolei przekłada się również na konieczność poniesienia przez Gminę kosztów finansowych niezgodnego z prawem postępowania inwestora. W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w decyzji. Postanowieniem z 8 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 98/24, wydanym na wniosek inwestora, tutejszy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 2 lipca 2024 r., pełnomocnik WINB wniósł o oddalenie skarg podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargi. Za skarżącą Gminę oraz Stowarzyszenie nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skargi podlegają oddaleniu. Analiza przekazanych akt administracyjnych ujawniła następujące okoliczności faktyczne, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. PINB postanowieniem z 14 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 49g oraz art. 83 ust. 1 P.b., nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 90 dni dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku hangaru wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, które to postanowienie skutecznie doręczono stronom postępowania. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęły żadne dokumenty objęte wezwaniem. Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – decyzją z [...] r., w trybie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 83 ust. 1, nakazał Gminie P. rozbiórkę budynku hangaru o wymiarach 20,38 x 8,40 m, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie geod. [...], gm. P.. Odnosząc się do zarzutów inwestora, dotyczących braku ustalenia przez organy okoliczności posiadania przez Stowarzyszenie tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i P.b., jak również zarzutu, że organy nie ustaliły istotnych w sprawie okoliczności w zakresie dokładnej daty powstania samowoli, wskazać należy, że zarzuty te nie są uprawnione. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że PINB postanowieniem z 14 marca 2022 r., nałożył m.in. obowiązek przedłożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Organ nie był zatem zobowiązany do poszukiwania informacji w zakresie posiadania przez Stowarzyszenie tytułu prawnego, uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To inwestor powinien wypełnić obowiązki nałożone postanowieniem. Skoro zaś nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów legalizacyjnych, to organ miał obowiązek zastosować przepis art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., tj. wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Niezrozumiały jest nadto zarzut nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 49i P.b. Wyjaśnić należy, że przepis art. 49i P.b. zawiera katalog rozstrzygnięć kończących uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 49i ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Natomiast w myśl art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b., organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku: a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1, b) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2, c) gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Wobec braku wpłynięcia do organu dokumentów żądanych postanowieniem z 14 marca 2022 r., PINB nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, aniżeli nakazać rozbiórkę hangaru wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zasadniczą kwestią sporną w rzeczonej sprawie pozostaje natomiast zagadnienie dotyczące określenia adresatów decyzji o rozbiórce. Zgodnie z treścią 52 ust. 1 P.b. "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Przepis ten umieszczony pozostaje w rozdziale 5b Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, ma zatem zastawanie do nałożonego w oparciu o art. 49i (umiejscowionego w tym samym rozdziale 5b ustawy) obowiązku rozbiórki. Wskazać należy, że aktualna treść przepisu ustalona została wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu do nowelizacji zapisano, że zmiana brzmienia art. 52 (z dotychczasowego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51") miała na celu doprecyzowanie przepisu w zakresie wskazania, do kogo mają być kierowane obowiązki w formie nakazów oraz zakazów zawarte w decyzjach i postanowieniach, przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. We wcześniejszym brzmieniu przepisu nie określono wprost, na które podmioty mogą być wydawane akty administracyjne przewidziane w postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej - zawarto jedynie informację o tym, kto jest zobowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzjach. Brak jest również w treści art. 52 P.b. odniesienia do podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nakładanych w kierowanych postanowieniach. Nowe brzmienie art. 52 Pb.. rozstrzyga, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. Ponadto przepis odnosi się wprost do adresowania nakazów i zakazów. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że ustalając adresatów obowiązków, o których mowa w art. 52 ust. 1 P.b., organ winien brać pod uwagę szereg kryteriów. Co prawda w pierwszej kolejności powinien brać pod uwagę inwestora, jednak reguła ta doznaje ograniczeń i wyjątków. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 52 ust. 1 P.b. ("Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego"), finalizacja robót budowlanych modyfikuje reguły dotyczące ustalania adresata decyzji o rozbiórce, na rzecz wyeksponowania pozycji właściciela nieruchomości. Ustawodawca słusznie przyjął, że ten winien mieć świadomość stanu swojej nieruchomości, jak również z uwagi na pełnię praw do nieruchomości gwarantuje najpełniejszą możliwość realizacji obowiązku. Tak winny być interpretowane zawarte w art. 52 zastrzeżenia dotyczące braku możliwości wykonania decyzji przez inwestora (niebędącego właścicielem nieruchomości). W niniejszej sprawie roboty budowalne - co pozostaje poza sporem - zostały zakończone. Tym samym, wśród potencjalnych adresatów decyzji na plan pierwszy wysunięty zostaje właściciel nieruchomości. Drugim z kryteriów wyboru adresata decyzji jest możliwość jej wykonania, a więc m.in. posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., sygn. akt II OSK 1748/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zastrzec należy przy tym, że ewentualne skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do inwestora nieposiadającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 P.b.), byłoby w istocie uzależnieniem wykonania nakazu od zdarzenia przyszłego niepewnego (zgody właściciela). Taka decyzja byłaby rozstrzygnięciem wydanym pod warunkiem. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości kreowania decyzji o nakazie rozbiórki pod warunkiem, to skierowanie jej do podmiotu nielegitymującego się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiłoby o wadliwości takiego rozstrzygnięcia. To skutkowałoby w sposób trwały niewykonalnością, a więc wyczerpana byłaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn organ kreując obowiązek rozbiórki musi nie tylko brać pod uwagę wynikający z art. 52 katalog podmiotów, do którego ten może zostać skierowany, ale również kryteria ich doboru. Ważną rolę odgrywa zarówno moment faktycznego ukończenia robót budowlanych, jak również to, który z potencjalnych adresatów decyzji dysponuje w sposób niewątpliwy prawem dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Z okoliczności faktycznych tej sprawy nie wynika, aby Stowarzyszenie, które samowolnie wybudowało budynek gospodarczy (blaszany) z przeznaczeniem na umiejscowienie pieca centralnego ogrzewania posiadało tytuł prawny do nieruchomości. Sądowi z urzędu wiadomym pozostaje (sprawa o sygn. akt II SA/Ol 629/22), że Stowarzyszenie zainicjowało przed sądem powszechnym postępowanie o przeniesienie własności (należącej do gminy) działki, na której zlokalizowany jest budynek. Tym samym, potwierdziło brak prawa własności do nieruchomości. Co więcej, w chwili nałożenia obowiązku rozbiórki nie było nawet dzierżawcą nieruchomości. W istocie zatem, przy stosowaniu art. 52 P.b., rzeczywiście w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy powinny obciążyć właściciela nieruchomości obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki. Posiłkowo w kontekście ustalenia adresatów decyzji o rozbiórce wskazać należy, za stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 90/20, że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym, czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 P.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18 czy wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1479/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zależy to od tego, czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z faktu, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie – obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2797/18, CBOSA). Wobec tego uznać należy, że zasada, iż adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1090/13; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2223/17; wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/18, CBOSA). W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. W sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej – tak jak w rozpoznawanej sprawie – albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. W niniejszej sprawie samo Stowarzyszenie podaje, że umowy dzierżawy trwały do 2020 r., zaś obecnie Stowarzyszenie nie jest ani właścicielem, ani dzierżawcą nieruchomości. W sprawie tej nie wykazano, aby inwestor władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym było więc skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości – Gminy P. Odnosząc się do argumentów Stowarzyszenia wskazujących, że sporny obiekt był (w ramach całego kompleksu) w dzierżawie stowarzyszenia do 2020 r. i do tego czasu, mocą postanowień umownych był normowany zakres dzierżawy, m.in. w zakresie prawa dokonywania nakładów zwiększających wartość nieruchomości, wskazać pozostaje, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na zanegowanie prawidłowości skarżonej decyzji. Jedynie dla porządku wyjaśnić należy, że umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, CBOSA). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/19, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1395/09 czy wyrok NSA z 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 316/98). Wynika to z faktu, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2887/16; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 473/17; wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 564/09 oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16, LEX/el.). Ostatecznie odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą Gminę kwestii kosztów wykonania decyzji, wyjaśnić należy, że choć kwestia ta wykracza poza granice sprawy administracyjnej, to możliwe są roszczenia regresowe w stosunku do inwestora, który dokonał budowy obiektu budowlanego z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wiodący jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek legalizacji, czy rozbiórki samowoli, obciąża inwestora tylko wówczas, gdy ten ma tytuł prawny do obiektu, a w sytuacji, gdy takim tytułem nie dysponuje, nakazy kierowane powinny być do właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, CBOSA). Ewentualne koszty ww. procedury mogą stanowić regres właściciela wobec samowolnego inwestora, dochodzony w postępowaniu cywilnym. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu rozbiórki hangaru do właściciela nieruchomości, tj. Gminy, jest tym bardziej zasadne, że to winno dawać większą gwarancję na szybkie wykonanie obowiązku. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił każdą ze skarg jako niezasadną.