II OSK 1616/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 489/18 w sprawie ze skargi J. L. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 489/18 w sprawie ze skargi J. L. i J. L. (dalej: inwestorzy), uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski, wskutek wniosku W. J. (dalej zwanej uczestniczką), decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. Uczestniczka wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, z których wynika, że prawo to wywodzą z umowy dzierżawy z dnia 20 marca 2006 r. zawartej z właścicielami działki - M. B., G. B. i E. B.. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się zwrócona przesyłka pocztowa z zawiadomieniem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 7 kwietnia 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaadresowana do E. B., z adnotacją "Adresat zmarł" oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Wałczu z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I Ns 364/01 z którego wynika, że E. B. zmarł w dniu 26 czerwca 1999 r., a spadek po nim nabyły G. B., T. B. i W. J. W efekcie Wojewoda uznał, że organ stopnia podstawowego obowiązany był do wyjaśnienia czy inwestorzy byli uprawnieni do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane, a wobec braku zgody następców prawnych E. B. na przedmiotową inwestycję, inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, inwestorzy ubiegając się o pozwolenie na budowę winni uzyskać zgodę na realizację spornej inwestycji również od G. B., T. B. i W. J. Jednocześnie w jego ocenie wskazanie, że zmarły E. B. i jego następca prawny W. J. wyrażali w bliżej nieokreślonym czasie ustną zgodę na realizację inwestycji, nie jest równoznaczne z posiadaniem przez inwestora w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i w konsekwencji dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.). Inwestorzy wnieśli skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. Sąd przytoczył wskazane przepisy i podkreślił, że inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w którym podali, że prawo to wynika z umowy dzierżawy nieruchomości. Jak wskazał, w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oświadczenie to nie było kwestionowane przez pozostałych uczestników postępowania. W ocenie Sądu okoliczność, że przesyłka od jednego z uczestników postępowania, będącego współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, została zwrócona przez pocztę z informacją o śmierci adresata, nie podważała wiarygodności oświadczeń inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, skoro z tych oświadczeń wynikało, że inwestorzy wywodzą to prawo z zawartej wcześniej umowy dzierżawy nieruchomości. Sąd uznał zatem, że organ orzekający o pozwoleniu na budowę nie miał prawa do kwestionowania i badania prawdziwości oświadczeń inwestorów, natomiast wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek z art. 35 ust. 1 ustawy miał obowiązek udzielenia pozwolenia na budowę. Informację, że brak było skutecznej zgody na realizację inwestycji ze strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej organ uzyskał już po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz po tym jak decyzja ta stała się ostateczna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że składający oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie powinien wylegitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli, podczas gdy taka zgoda jest wymagana do uzyskania pozwolenia na budowę; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, pomimo iż w dacie wydawania pozwolenia na budowę składający wniosek nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy wykazała, że postępowanie Starosty dotknięte było wadami, które uniemożliwiły stronom branie czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. W oparciu o wskazane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Postępowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Nie prowadzi się również postępowania dowodowego na okoliczności ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega zatem prawidłowość samej decyzji, nie zaś prawidłowość postępowania, w którym decyzja ta zapadła. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4312/18, LEX nr 3308695, z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3835/19, LEX nr 3241294, z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 424/21, LEX nr 3265232, z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2816/20, LEX nr 3189993). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A więc dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Do powstania zatem przypadków rażącego naruszenia prawa może dojść w wyniku naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, które powodują, że treść orzeczenia została ustalona nienależycie. Są to naruszenia bezpośrednio godzące w orzeczenie, nie natomiast naruszenia przepisów, które mogłyby (lecz nie musiały) mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że dla uznania, iż orzeczenie wydane zostało z "rażącym naruszeniem prawa" rolę kryterium spełnia bezsporna sprzeczność treści rozstrzygnięcia z obowiązującym porządkiem prawnym. Inaczej mówiąc, istnieje rozbieżność między treścią, jaką weryfikowane orzeczenie otrzymało, a treścią, jaką powinno było otrzymać. Kryterium nie stanowi natomiast rozmiar owej rozbieżności (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny nr 11 z 2006 r., str. 68 i 69). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rozważania rozpocząć wypada od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, a konkretnie zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 11 ustawy Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Odkodowując na potrzeby rozpatrywanej sprawy znaczenie normatywne art. 3 pkt 11 ustawy przyjąć należy, że definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter zakresowy, jako że wymieniono w nim tytuły prawne do nieruchomości począwszy od najmocniejszych do najsłabszych, przy czym ich kolejność nie ma istotnego znaczenia dla skutecznego wykazania się w nim w procesie budowlanym. O tym, czy inwestor ma stosowny tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyduje treść przysługującego mu prawa. Do organu nie należy rozstrzyganie sporów między uprawnionymi z różnych tytułów prawnych. Użyte w art. 3 pkt 11 ustawy pojęcia "nieruchomość" czy "stosunki zobowiązaniowe" należy bowiem oceniać przez pryzmat regulacji prawa cywilnego. Takim stosunkiem zobowiązaniowym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 103/15, LEX nr 2177578 może być m.in. umowa użyczenia, ale również umowa dzierżawy nieruchomości lub umowa nieuregulowana w Kodeksie cywilnym (umowa nienazwana), czy też jak podkreślono w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2316/16 umowa przedwstępna oraz promesa zawarcia umowy użytkowania gruntu. Zatem może nim być każda umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (użytkownik wieczysty) upoważnił inny podmiot do zabudowy własnego gruntu, tworzy bowiem stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 211/06, LEX nr 505678), a także orzeczenie sądu powszechnego zastępujące zgodę właściciela nieruchomości czy też postanowienie o udzielenie zabezpieczenia roszczeń wydane chociażby w postępowaniu o wykup nieruchomości. Szczególny przypadek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o której mowa w art. 122 ust. 1 u.g.n. oraz decyzja przewidziana w art. 124 ust. 1 u.g.n. Należy również zauważyć, że umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, LEX nr 374725). W niniejszej sprawie inwestorzy w przedłożonej do akt umowie dzierżawy mieli wprost zagwarantowane prawo zabudowy dzierżawionej nieruchomości. Co równie istotne i wymaga podkreślenia warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest oczywiście możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie, stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi, na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). Zatem, w sytuacji sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, którego autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, niespornym jest, że inwestorzy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożyli stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo wywodzili z zawartej wcześniej umowy dzierżawy i żaden z uczestników postępowania wówczas tego oświadczenia nie kwestionował, zatem organ nie miał podstawy do weryfikacji jego prawdziwości. Na marginesie można jedynie zauważyć, że oświadczenie to nie było również kwestionowane później, zarówno w toku, jak i po realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, dopiero po upływie ośmiu lat, następcy prawni uczestnika postępowania wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, a następnie o stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle powyższych rozważań zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy należało ocenić jako niezasadny. Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołany przepis ma charakter blankietowy, przewidujący skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności i nie może również stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej Aby skutek nieważności mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany). Mając na uwadze treść tego zarzutu należy przyjąć, że autor skargi kasacyjnej jako rażąco naruszone uznał przepisy prawa budowlanego dotyczące obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy. Jak już wyżej wyjaśniono w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów, bowiem organ architektoniczno-budowany nie był uprawniony do badania w postępowaniu o pozwolenie na budowę istnienia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości i w związku z tym domagania się od niego złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, ponieważ w trakcie postępowania wyjaśniającego nie została podważona legalność złożonego przez inwestora oświadczenia w tym zakresie. Należy wskazać, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2). Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Jeżeli organ nabierze w tym zakresie wątpliwości, powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Oświadczenie inwestora może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia, przy czym organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 764/17 , LEX nr 2628259, wyrok NSA z dnia z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1831/16, LEX nr 2353417, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 771/12, LEX nr 1559888, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11, LEX nr 1216735). Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym uchyleniu, w jego ocenie, niewadliwej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naruszenie powołanego w zarzucie przepisu należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których w ocenie Sądu I instancji dopuściły się organy orzekające w sprawie, a które stały się podstawą do wydania kwestionowanego wyroku. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co zostało ustalone w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4260/18, LEX nr 3240148). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy tak sformułowanym zarzucie kasacyjnym brak jest możliwości oceny wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Odnosząc się do podnoszonych w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestii związanych z brakiem udziału skarżącego w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, należy zauważyć, że nie jest to okoliczność mogąca stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jak słusznie zauważył Sąd I instancji, może stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postepowania. Jednakże z uwagi na niekonkurencyjność tych nadzwyczajnych postępowań, nie jest możliwe podnoszenie tego typu zarzutu w ramach postepowania nieważnościowego. Kwestia niezapewnienia jednej ze stron czynnego udziału, w ramach postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę, nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania bez udziału strony nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie stanowi wady samej decyzji. Jest to jedynie wada w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1597/18), tak też zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zatem niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 237/13). Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując takie uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania - nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.