II OSK 90/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 495/19 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 495/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202., zwanej dalej: p.b.),utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] lutego 2019 r. nakazującą M.P. i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego w wymiarach zewnętrznych [...] wraz z tarasem drewnianym w kształcie litery L, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...]. W skardze kasacyjnej M.P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o Postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm, zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a i poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz ocenie zgromadzonych dowodów w sposób nielogiczny, wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z zasadami doświadczenia życiowego, jak również bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału i bez odniesienia się do wszystkich dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, przejawiający się w: - nieustaleniu w toku postępowania, podmiotu któremu przysługuje prawo własności obiektu kontenerowego ustawionego na przedmiotowych nieruchomościach i w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki ww. obiektu na niewłaściwą osobę; - błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała; - zaniechaniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem wszystkich stron postępowania, co umożliwiłoby bezpośrednie odniesienia się do przedmiotu toczącego się postępowania i zapewniłoby wszystkim jego uczestnikom czynny udziału w każdej czynności procesowej; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy rozpoznające sprawę wyjaśniły zasadność wszystkich przesłanek, którymi kierowały się przy wydaniu decyzji oraz pominięciu naruszenia przez te organy w niniejszym postępowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 p.b poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni przywołanych przepisów w uzasadnieniu decyzji WINB , zgodnie z którą norma wyrażona w art. 52, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 p.b. pozwala na skierowanie ww. obowiązku w pierwszej kolejności do właściciela nieruchomości, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji winien być inwestor obiektu, którego dotyczy postępowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 p.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego także objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 p.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego. Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 p.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Zależy to od tego czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z tego, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) – por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, nawet przyjmując argumentację skarżącego, że inwestorem przedmiotowego obiektu była Spółka A, jednocześnie w sprawie nie wykazano, w tym najpóźniej w skardze kasacyjnej, aby inwestor władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym zatem było skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do ww. właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z 4 lutego 2011 r., II OSK 247/10, z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11). Taki też pogląd uznawany jest w doktrynie (por. M. Wincenciak: Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WK, 2016, LEX nr 10264). Wynika z tego, że istotny jest zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane jaki przysługiwał inwestorowi-niewłaścicielowi oraz brak sprawstwa, które miałoby obciążać takiego inwestora do wykonania obowiązku. Nie oznacza to, że w innych sprawach dotyczących nielegalnych działań decydująca będzie kwestia ewentualnego sprawstwa, jednak wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce, czy przywróceniu stanu poprzedniego zawsze wymagać będzie ustalenia, czy inwestor-niewłaściciel posiada taki tytuł prawny, który umożliwia mu na wykonanie stosownych nakazów. To bowiem problem związany z wykonalnością nakazu i jego egzekucją, a naruszenia w tym zakresie mogłyby oznaczać istnienie wady nieważności (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II OSK 2114/14) – na co też słusznie wskazał Sąd I instancji. Dlatego w tej sprawie niewadliwym było skierowanie ww. nakazu do właściciela nieruchomości, do czego uprawnia też treść art. 52 p.b. Powyższą ocenę w okolicznościach niniejszej sprawy należało więc odnieść do podnoszonej w skardze kasacyjnej umowy dzierżawy, która jakoby uprawniała z jednej strony ww. Spółkę do działań inwestycyjnych na działce skarżącego; z drugiej zaś – miałaby uwolnić właściciela nieruchomości od odpowiedzialności za nielegalny stan zagospodarowania (zabudowy) jego nieruchomości. Co prawda, w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie uzyskały treści umowy dzierżawy, bazując wyłącznie na twierdzeniach stron postępowania. Jest to jednak wada postępowania, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący kwestionując ocenę organów w zakresie oznaczenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, powinien bowiem wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej jaka jest treść tej umowy, tak aby możliwym było stwierdzenie, czy rzeczywiście w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 52 p.b. W tym zakresie wskazywanie wyłącznie na sam fakt zawarcia umowy dzierżawy, czy też, że "nieruchomość została oddana dzierżawcy do używania i pobierania z niej pożytków" nie niweczy skuteczności dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny. Umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1616/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09; wyrok NSA z 8 marca 2000 r., IV SA 316/98, niepubl.). Wynika to z tego, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08; oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16). Z powyższego wywodu wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały prawne podstawy do skierowania na podstawie art. 52 p.b. nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji ma rację, że w przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny podmiot miał tytuł prawny do jego nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki. Ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. Skarżący nie podważył zatem także stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że umowa dzierżawy nie pozwala wprost na lokalizowanie na działce nr [...] obiektów budowanych. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, a w okolicznościach niniejszej sprawy organy nałożyły obowiązek rozbiórki obiektu na właściwe podmioty. W tym miejscu należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ wielokrotnie zwracał się do stron postępowania o wyjaśnienie kto jest inwestorem, co prowadziło do przedłużenia postępowania administracyjnego, a nieporadność organu w tym zakresie została wykorzystana przez strony postępowania, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji dopiero po kilku latach od wszczęcia postępowania w sprawie. Tymczasem ww. Spółka zasadniczo nie kwestionowała, że jest inwestorem, a argumentowała jedynie, że inny jest przedmiot postępowania niż to ustalił organ nadzoru budowlanego (przyczepa kempingowa, czy kontener, co może być przetransportowane w inne miejsce). Jednak powyższe działanie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ zasadniczym zagadnieniem prawnym, które wymagało oceny, było to czy ww. Spółka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym wyżej już była mowa. Ponadto należy wskazać, że rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki nie jest precyzyjne. Jednak wada w tym zakresie nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu rozbiórki do dwóch adresatów, z których każdy jest właścicielem (a także zarządcą nieruchomości Skarbu Państwa) różnych nieruchomości należy odczytywać w ten sposób, że nakaz rozbiórki został skierowany do właścicieli w tej części do każdego z nich w jakiej przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest odpowiednio na gruncie, co do którego przysługuje adresatom nakazu rozbiórki tytuł prawny do gruntu (prawo własności, zarząd). W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 Kk.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a.; a także art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 52 p.b. i art. 49b ust. 1 p.b. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.