II SA/Ol 978/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXI/207/2020 w przedmiocie zmiany uchwały ustalającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Miasta Braniewa stwierdza nieważność § 1 pkt 2) Lp. 7 lit. d) i lit. i) tiret 1 i tiret 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 25 listopada 2020 r. Rada Miejska w Braniewie podjęła uchwałę Nr XXI/207/2020 w sprawie zmiany uchwały ustalającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Miasta Braniewa. W skardze z dnia 28 października 2021 r. Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 uchwały co do opłaty za zajęcie miejsca postojowego "koperty" (§1 pkt 2 Lp. 7 lit. d) oraz opłaty za zajęcia służące promocji gminy (§ 1 pkt 2 Lp. 7 lit i. tiret drugie). Przepisom tym zarzucił naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej i wskazanie przepisów dotyczących opłat za zajęcie pasa drogowego jako podstawy prawnej do uchwalenia stawek dziennych opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 6 poprzez wskazanie jako rodzaju zajęcia: - miejsca postojowego "koperty", podczas gdy zajęcie pasa drogowego w związku z wyznaczonym miejscem parkingowym, nie jest objęte zakresem przedmiotowym art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i stanowi w rzeczywistości opłatę za korzystanie z drogi, określoną w art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; - zajęcia służącego promocji gminy, podczas gdy to zajęcie wynika z celu i nie jest wskazane w art. 40 ust 9 ustawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ustanowiony przez Burmistrza Gminy Miasta Braniewo wskazał, że zarzuty zawarte w skardze są co do zasady uzasadnione. Wyjaśnił, że podjęta na sesji Rady Miejskiej w Braniewie uchwała nie zawierała zaskarżonych zapisów. Zaskarżone zapisy uchwały nowelizującej, tj. § 2 ust. 1. w tabeli pkt 7 lit. d): "miejsca postojowe "koperty" - przeznaczone dla pojazdów osób o znacznym stopniu niepełnosprawności z tytułu upośledzenia narządu ruchu lub chorób neurologicznych" oraz § 2 ust. 1. w tabeli pkt 7 lit. i) tiret drugie: "inne zajęcia - służące promocji gminy", znalazły się w jej treści w wyniku omyłki pisarskiej i błędu urzędniczego na etapie kierowania aktu do organu prowadzącego dziennik urzędowy. Omyłka była spowodowana przesłaniem do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego uchwały w brzmieniu nieuwzględniającym poprawek do pierwotnego projektu, a nie uchwały podjętej przez Radę Miejską w Braniewie, która te poprawki uwzględniała. Radca prawny podniósł, że błędy skutkujące zmianą treści uchwały, które pojawiły się na etapie przed skierowaniem uchwały do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie są podstawą do "następczego" naprawienia uchybienia lub jego sprostowania. W stanie faktycznym sprawy nie jest dopuszczalne dokonanie sprostowania uchwały, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). W trybie tego przepisu można sprostować wyłącznie błędy popełnione przez organ wydający dziennik urzędowy. Błędy organu podejmującego dany akt, czyli np. przekazanie do publikacji aktu niezgodnego z przyjętym, nie podlegają sprostowaniu. Radca prawny oświadczył, że ze względu na charakter uchybień związanych z przesłaniem do organu prowadzącego dziennik urzędowy uchwały o treści innej niż podjęta na sesji Rady Miejskiej w Braniewie oraz z uwagi na skargę, podjęta zostanie uchwała nowelizująca, która wyeliminuje sporne zapisy uchwały z obrotu prawnego. Pełnomocnik wskazał, że organowi wydającemu akt znane jest ugruntowane stanowisko judykatury, iż zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Pismem z 10 grudnia 2021 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie do art. 40 ust. 9 cytowanej ustawy, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki NSA: z 8 maja 2015. sygn. II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 1063/17, z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się i skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że nie można wprowadzać różnych wysokości stawek z uwagi na kryterium podmiotowe, tj. w zależności kto urządzenie umieszcza, finansuje lub komu ma służyć, czy inne kryteria, odnoszące się do funkcji urządzeń (por. wyroki: WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 121/20; WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2019r. sygn. akt II SA/Ol 471/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Go 956/16, CBOSA). Tylko w przypadku obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca przewidział preferencyjne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Poza tym, opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń o podobnym charakterze nie powinny być różne (tak NSA w wyroku z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA). O ile zatem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy nie jest co do zasady kwestionowana w orzecznictwie, to różnicowanie to może się opierać wyłącznie na kryterium rodzaju urządzenia, rodzaju zajęcia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących, czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju, a tym bardziej w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie usprawiedliwia podmiotowego różnicowania opłat, co łączy się również z konstytucyjną zasadą równości podmiotów prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020r., II SA/Ol 893/20, CBOSA). W związku z powyższym za sprzeczne z przytoczonymi przepisami należy uznać zapisy § 1 pkt 2 Lp. 7 lit. i) tiret pierwsze i drugie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tymi unormowaniami jako rodzaj zajęcia pasa drogowego wymagającego zezwolenia zarządy drogi wskazano "inne zajęcia: - finansowane ze środków budżetu gminy, państwa lub przez organizacje pożytku publicznego w ramach prowadzonej przez nie działalności w zakresie pomocy społecznej, działalności charytatywnej, ochrony i promocji zdrowia, oświaty, kultury i sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji; - służące promocji gminy". W rozpoznawanej sprawie istotnym jest przy tym, że cytowane przepisy uchwały, jak i § 1 pkt 2 Lp. 7 lit. d) uchwały, nie zostały w ogóle poddane pod głosowanie. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że pierwotny projekt uchwały zawierał cytowane treści, ale po zasięgnięciu opinii radcy prawnego zapisy te zostały usunięte i głosowaniem radnych został objęty projekt uchwały nie zawierający w ogóle tych przepisów. Pełnomocnik Gminy podał, że na skutek błędu urzędniczego Przewodniczący Rady podpisał i przesłał do ogłoszenia niewłaściwą wersję uchwały. Należy więc uznać, że we wskazanym zakresie uchwała jest obarczona istotną wadą proceduralną, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności również z tej przyczyny. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl tego unormowania określona uchwała nie zostaje podjęta, gdy nie jest poddana pod głosowanie i nie uzyska większości głosów. Odnosząc się do treści § 1 pkt 2 Lp 7 lit. d) uchwały, który ustala stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego dla miejsca postojowego "koperty", to Sąd zgadza się z argumentacją skargi. Stanowisko stron jest w tym zakresie zgodne. W wyroku z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1909/17 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym "parkowanie pojazdu" (por. wyrok TK z 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P 9/03). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych to korzystanie z dróg publicznych. W myśl art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych strefy płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu. Na podstawie art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy może ustalić strefę płatnego parkowania. W takiej strefie może zostać wyznaczone zastrzeżone stanowisko postojowe (koperta) w celu korzystania na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo. Wyznaczenia takiego stanowiska dokonuje organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Powyższe unormowania potwierdzają, że korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Nie jest zajęciem pasa drogowego wydzielenie w granicach pasa drogowego miejsca postojowego tzw. "koperty" albowiem jest to działanie wyłącznie związane z korzystaniem z dróg publicznych przez jej użytkowników. (por wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 684/19, z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 764/19, WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 167/20, CBOSA) Z podanych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 2 Lp. 7 lit. d) oraz lit. i) tiret pierwsze i tiret drugie. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, wobec braku sprzeciwu organu.