II SA/Ol 990/09

Dnia 10 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta B., odmówił A.K. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na O.K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł natomiast 823,09 zł, zatem przekroczył ustawowe kryterium dochodowe o kwotę 319,09 zł, co uniemożliwiło przyznanie wnioskowanych świadczeń. W złożonym odwołaniu A.K. zarzuciła, że według danych przyjętych w kwestionowanej decyzji jej dochód za 2007 r. wynosić powinien 19.754,16 zł brutto, natomiast faktycznie wynosił tylko 8.500,88 zł, co stanowi 354,20 zł na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 30 września 2009 r. utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale na podstawie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881ze zm.), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dochód odwołującej się za 2007 r. wyniósł 7.735,78 zł. Jednakże, w związku ze śmiercią męża, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. decyzją z dnia 24 czerwca 2009 r. przyznał odwołującej się od dnia 7 czerwca 2009 r. rentę rodzinną w kwocie 1.001,54 zł. Stosując zatem § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, dodano do dochodu rodziny (644,65 zł) kwotę renty rodzinnej (1001,54 zł), a następnie podzielono na ilość członków rodziny skarżącej, co dało 823,09 zł na osobę w rodzinie. Kolegium zaznaczyło też, że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż kwota przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego znacznie przewyższyła kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, a ponadto strona nie otrzymywała zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym. W złożonej skardze A.K. podała, że od śmierci męża w dniu 7 czerwca 2009 r. samotnie wychowuje córkę. Ich jedyny dochód stanowi renta rodzinna w kwocie netto 1.065 zł. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, wobec czego nie może podjąć żadnej pracy. Podniosła, że z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08, wynika, że świadczenia rodzinne należą się każdemu, kto utracił dochód, bez względu na to, czy uzyskał innych dochód w tym samym roku kalendarzowym, czy też nie. Trybunał zauważył bowiem, że niedopuszczalna jest ingerencja aktu niższego rzędu w normy ustawowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podniosło, że uzyskanie przez skarżącą renty rodzinnej stanowi uzyskanie dochodu, zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśniło ponadto, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., a w rozpatrywanej sprawie orzekano na podstawie m.in. § 18 ust. 1 tego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W związku z tym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w sposób określony w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Sąd rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia dochodu rodziny skarżącej, a w konsekwencji prawidłowość odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na córkę skarżącej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Okresem zasiłkowym jest natomiast okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Ponadto, w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego, zgodnie z art. 5 ust. 4a tej ustawy, ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Uzyskanie dochodu oznacza m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 24 lit. d). W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku obejmował okres od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r., zatem niezbędne było ustalenie wysokość dochodu rodziny skarżącej osiągniętego w 2007 r. Z akt administracyjnych wynika, że w tym roku dochód skarżącej wyniósł 8.500,88 zł. Organy administracji obu instancji uznały, że do dochodu tego należy doliczyć dochód uzyskany przez skarżącą z tytułu renty rodzinnej, przyznanej decyzją ZUS od dnia 7 czerwca 2009 r. w kwocie 1.001,54 zł miesięcznie. Zdaniem organów, wynikało to z treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Należy jednak zauważyć, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza wyłącznie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co wynika wprost z art. 3 pkt 2 tej ustawy. Zatem, dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy należy brać pod uwagę tylko dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Wobec powyższego także przepisy dotyczące dochodu uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Powyższej ustawowej zasady nie może zmieniać § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Regulacja ta jest, w ocenie Sądu, sprzeczna z legalną definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przypomnieć należy, że moc wiążąca zawartej w ustawie definicji legalnej rozciąga się także na wszystkie akty wykonawcze do tej ustawy. Wprawdzie w akcie wykonawczym mogą być zawarte definicje, lecz nie mogą to być definicje terminów ustawowych, a tym bardziej terminów zdefiniowanych w ustawie (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, str. 201 i nast.). Oznacza to, że pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w niej definicjami. Ponadto, nie można pominąć, że rozporządzenie wydawane są na podstawie ustaw i wyłącznie w celu ich wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy rozporządzenia nie mogą więc wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie mogą też zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować czy syntetyzować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może uzasadniać zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierający normę kompetencyjną do wydania powyższego rozporządzenia, upoważnia Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Jednakże sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Tymczasem, jak wynika z analizy § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w przepisie tym wprowadzone zostały takie dodatkowe kryteria dochodowe, mające bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego, § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny, wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego i z tego względu, w ocenie Sądu, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, to uzyskanie dochodu, o którym mowa w art. 5 ust. 4a ustawy, należy odnosić tylko do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. W tej sytuacji zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwot uzyskanych z tytułu przyznanej w 2009 r. renty rodzinnej - czyli po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędnie zatem przyjęto, że uzyskanie przez skarżącą dochodu w 2009 r. miało wpływ na wysokość jej dochodu w badanym 2007 r. Stanowisko zajęte przez Sąd w niniejszej sprawie jest zbieżne z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn., akt I OSK 351/09 i z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1842/07, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 544/09, WSA w Rzeszowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 299/09, WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 178/09, z dnia 22 maja 2009 r., ,sygn. akt II SA/Łd 305/09 i z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 222/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. (sygn. akt P 45/08) stwierdził, że § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, § 18 ust. 1 rozporządzenia, który nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę co do zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 23 ust. 5 ustawy) oraz zmienia sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny na niekorzyść w stosunku do uregulowania przyjętego w ustawie, również w tym zakresie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Pogląd powyższy jest zbieżny ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 października 2009 r. , sygn. akt IV SA/Wr 286/09 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie może też budzić wątpliwości, że sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, w toku rozpoznawania sprawy, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją oraz może odmówić w konkretnej sprawie zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie wynika z przepisów Konstytucji tj.: art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje kontrolę stosowania oraz kontrolę stanowienia prawa, art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym) oraz art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa wyższej rangi. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. zastosuje wprost przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.