II SAB/Ol 100/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.Z. i A.Z. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w podjęciu czynności związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia K. i A.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta O. w podjęciu czynności związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi zarzucili organowi brak wydania decyzji w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na ich wniosek o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, że mają zamiar sprzedać część nieruchomości, której są właścicielami, a obecny plan niekorzystnie wpływa na atrakcyjność działki, która ma być przedmiotem sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 27 czerwca 2024 r. do Kancelarii Urzędu Miejskiego w O. wpłynął wniosek A. i K.Z. o zmianę planów. Został on, zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.), zarejestrowany w rejestrze wniosków o sporządzenie lub zmianę planu miejscowego prowadzonym przez burmistrza. Do rozpatrzenia wniosku o zmianę planu miejscowego nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), gdyż u.p.z.p. nie odsyła w tym zakresie do k.p.a. Wniosek taki nie jest zatem wnioskiem w indywidualnej sprawie w rozumieniu k.p.a., a ma on jedynie charakter postulatywny. Przepisy nie przewidują żadnych procedur ani terminów na jego rozpatrzenie. Organ może uwzględnić wniosek bądź nie. Od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje odwołanie. Ponadto skarżący zostali ustnie poinformowani, że ewentualna realizacja wniosku o zmianę planu będzie mogła nastąpić dopiero po wcześniejszym uchwaleniu przez Radę Miejską w O. planu ogólnego miasta O. Jest to w tej chwili priorytetowy dokument planistyczny, którego uchwalenie do końca roku 2025 jest wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zróżnicowanych form działania administracji - od aktów stosowania prawa (m.in. decyzje, postanowienia), aż po akty stanowienia prawa (m.in. akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Kontrolą objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Rozszerzenie zakresu kontroli sądów administracyjnych może nastąpić na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., który dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji tychże sądów. Przywołany przepis stanowi bowiem, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 – u.s.g.), zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl zaś art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym należy, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a § 1 u.s.g. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 p.p.s.a., co potwierdzono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2639/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się bowiem stanowisko, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia przepisu, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W konsekwencji, niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por: postanowienie WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2012 r., II SAB/Łd 100/13; postanowienia NSA z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13 oraz z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, CBOSA). W świetle powyższych przepisów skargę na bezczynność organu gminy można wnieść więc wyłącznie wówczas, gdy organ ten – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa – uchyla się od podjęcia określonych działań. Przedmiotem wniesionej do Sądu skargi skarżąca uczynili bezczynność Burmistrza Miasta O. polegającą na niepodjęciu działań związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi, takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Chodzi tu zatem co do zasady o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Niewątpliwie jednak taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ gminy w postępowaniu planistycznym działa w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego i tylko on uprawniony jest do podjęcia (bądź też nie) stosownej uchwały. Z przywołanych norm prawnych, określających zadania, a więc również obowiązki gminy, nie wynika uprawnienie mieszkańca gminy do żądania podjęcia przez gminę czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96; postanowienie NSA z 27 maja 2009 r., II OSK 1968/08, CBOSA). Co do zasady, inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., należy zatem do tej rady, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub grupy mieszkańców gminy w trybie art. 41a u.s.g. Organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1239/10, postanowienia NSA: z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, z 26 lutego 2013 r., II OSK 360/13, z 6 października 2011 r., II OSK 1501/11, CBOSA). W świetle dyspozycji art. 101a ust. 1 u.s.g. oraz w obliczu braku normatywnego obowiązku sporządzenia (lub zmiany) planu miejscowego w obszarze, którego dotyczy wniosek skarżących, stwierdzić należało, że nie przysługuje im roszczenie o podjęcie przez właściwy organ gminy uchwały o zmianie obowiązującego planu w kierunku oczekiwanym przez skarżących, ani żadne środki prawne, aby tej zmiany dochodzić przed organami bądź przed sądem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.